Антикоррупционные реформы в Азербайджане и государственный бюджет
НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".
Мы уже рассмотрели ряд аспектов политики реформ, проводящихся в Азербайджане и оценили их возможные политические и экономические последствия. С текстами можно ознакомиться здесь:
Рассмотрим теперь ту часть, которая труднее поддается измерениям, а также меньше затрагивается в официальной печати. Есть необходимость комплексно взглянуть на проблему, также приводя контекст соседних с Азербайджаном Грузии и Армении.
Целью властей Азербайджана на данном этапе является повышение эффективности сбора налогов с ненефтяного сектора, а не самого сбора налогов, что не является приоритетом пока относительно высокие цены на нефть позволяют балансировать бюджет.
Коррупция
На протяжении десятилетий в Азербайджане не решались проблемы с коррупцией. Коррупция в Азербайджане стала притчей во языцех еще в советское время, когда на Западе вышла книга "Партия или мафия. Разворованная республика". См. подробнее: Как в 70х гг. на Западе узнали о коррупции в советском Закавказье. Однако в постсоветское время коррупции даже стало больше. Если доля теневой экономики в советское время колебалась около 20% ВНД, то в постсоветское - она, как правило, превышала 50% ВВП. А что касается коррупции, то самым заметным, хотя и далеко не единственным в семействе коррупционных явлений, является взяточничество.
Взяточничество было огромной проблемой – и в отношении этой проблемы очень долго не было никакого прогресса. Лучше всего это можно проиллюстрировать следующим графиком.
График 1. Частота взяточничества в странах Южного Кавказа, по данным специализированных опросов, 2002-2017
Источники – CRRC, ЕБРР. См. статью «Об антикоррупционной борьбе в Армении и ее результатах». Примечания: (а) Вопрос задавался в форме «Платили ли вы или кто-либо из членов вашего домашнего хозяйства взятку за последние 12 месяцев?» (б) В то время, как подобный опрос недооценивает абсолютное количество взяток, относительное (между странами в один и тот же год; сравнение одной и той же страны в разные годы) он отражает довольно хорошо. (в) Ввиду активной практики наказания не только взяткополучателей, но и взяткодателей, относительный уровень взяточничества в Грузии в 2005-2011 гг, вероятно, несколько занижен.
Однако надо констатировать, что последние данные по Азербайджану, которые в этом отношении существуют, устарели уже на пять лет. Это и Кавказский барометр CRRC, и BEEPS/EBRD, и GCB от Transparency International, и Enterprise Surveys от Всемирного Банка. Ни одно из четырех исследований не проводилось в Азербайджане в последние пять лет, поскольку снизилась регулярность данных исследований, а в Азербайджане проведение опросов вообще, фактически, запрещено.
Поэтому практически никаких объективных и сопоставимых с другими странами данных по коррупции в Азербайджане у нас нет. Единственные цифры по этому поводу - это собственная статистика Азербайджана о регистрации преступлений коррупционного характера. На графике ниже представлена динамика числа зарегистрированных преступлений, так или иначе связанных с коррупцией.
График 2. Статистика преступности в сфере коррупции, Азербайджан, 1995-2017
Источники: годовые публикации “Crime and Offense in Azerbaijan”, 2012-2018 Примечания: данные группы преступлений отчасти пересекаются, поэтому их суммирование не имеет смысла. Количество осужденных по статьям о взяточничестве за отчетный год - на правой шкале, поскольку находится в другом регистре.
Количество зарегистрированных преступлений, связанных с коррупцией, в последние годы, выросло примерно в полтора раза, что существенно. Эти цифры свидетельствуют не о росте числа совершаемых преступлений, а о росте их раскрываемости, поскольку коррупция процветает как раз там, где она ненаказуема. Чем больше уголовных дел, тем больше риск быть подвергнутым уголовному или административному преследованию и, тем меньше, в конечном счете, сама коррупция.
Однако того роста, который зафиксирован, конечно, не достаточно для искоренения коррупции в Азербайджане, либо надо готовиться к тому, что процесс затянется еще на десятилетия. Интересно, что в 2015 году, когда были наиболее острые проблемы с выполнением бюджета по причине падения цен на нефть, было около 2000 расследований по уклонению от налогов, но уже в следующем году интенсивность этих расследований упала в 5 раз. Наконец, можно сказать, что по числу осужденных по делам о взятках, если не считать 1990-ых гг., то сейчас тоже примерно двукратный рост по сравнению со второй половиной 2000-ых гг.
Впрочем, для понимания интенсивности этой борьбы, можно сравнить Азербайджан с непосредственными соседями в регионе Южного Кавказа. Также, следует учитывать разницу в населении. Официально население Азербайджана составляет около 10 миллионов человек, Армении около 3 миллионов, Грузии – менее 4 миллионов. В действительности, эти цифры не очень точны, в особенности, по Азербайджану, но я пока не буду уходить в такие детали.
График 3. Динамика официально зарегистрированных преступлений коррупционного характера в странах Южного Кавказа, 2004-2018
Источники: ежемесячные статистические публикации криминальной статистики Грузии, июль 2011-декабрь 2018, доклады «Социально-экономическое положение Армении в январе-декабре», 2005-2018, годовые публикации “Crime and Offense in Azerbaijan”, 2012-2018 Примечание: данные между странами не совсем сопоставимы
Данная статистика отражает интенсивность антикоррупционной борьбы в каждой из выбранных стран, но не стоит забывать, что она не отражает действительный уровень коррупции. К примеру, в Грузии уровень коррупции многократно ниже, чем в Азербайджане и заметно ниже, чем в Армении (см. график 1), что означает, что количество совершаемых коррупционных преступлений гораздо меньше и, соответственно, для контроля над коррупцией, нет необходимости в раскрытии большого количества коррупционных преступлений.
Теневая экономика в Азербайджане
Теневая экономика является хорошим показателем для оценки предпринимательской активности в стране, ускользающей от внимания властей. Широко распространенная теневая экономика не может существовать без вовлечения властей, которые зачастую сами и являются наиболее крупными «теневыми игроками». Теневая экономика связана с рядом других явлений в сфере экономической преступности, такими как изготовление фальшивых денег, контрабанда, коррупция и т.д. Одной из основных форм теневой экономики является уклонение от налогов.
Итак, теневая экономика – довольно распространенное явление, но в то же время, начиная с определенного уровня ей сопутствует конфликт интересов. Помимо конфликта интересов, проявляющегося на высшем уровне, теневая экономика свидетельствует о коррупции в сфере налоговых сборов и таможни. Кроме того, с теневой экономикой связана способность государственных структур эффективно осуществлять свою деятельность.
Таким образом, теневая экономика является интегральным явлением, отражающим институциональную состоятельность государства, одновременно объединяя как коррупционные явления, так и конфликт интересов на высшем уровне, а также способность госструктур эффективно регулировать налоговое поле. Единственную сложность представляет расчет количественных показателей теневой экономики, но в последние годы я занимался этим регулярно, в первую очередь, по Армении, а впервые попытался рассчитать долю теневой экономики в ВВП Азербайджана и Грузии – год назад. В этом году уже выполнен полноценный подсчет доли теневой экономики в странах Южного Кавказа на основании монетарной статистики (метод Гутманна, скорректированный автором для развивающихся экономик). Представим динамику теневой экономики стран Южного Кавказа.
График 4. Доля теневой экономики в ВВП стран Южного Кавказа, 1995-2018
Источник: Расчеты автора на основании данных Центрального Банка Армении, Центрального Банка Азербайджана, Национального Банка Грузии. Данные среднегодовые за исключением Азербайджана, где данные за 1995-2004 отражают ситуацию на конец года.
Как мы видим, Азербайджан, меньше других пострадавший от экономического коллапса начала 1990-ых, имел лучшие показатели в этой сфере, но консолидация авторитаризма шла рука об руку с ростом теневой экономики и коррупции в стране. Снижение в ходе экономического бума первой половины 2000-ых сменилось ростом на фоне массового притока нефтяных денег в экономику, а существенное снижение наблюдается уже сейчас, в 2015-2018 гг., причем в 2019 году будет еще одно резкое сокращение доли тени и она, скорее всего, достигнет 30-32% ВВП в среднем за год. Эта сфера характеризуется наибольшими успехами в результате реформ ввиду повышенного внимания к ней со стороны государства.
Резкий спад, достигнутый в последние годы, связан также с тем, что в 2015 году было открыто огромное количество дел по уклонению от налогов - 2013 дел, и несмотря на сокращение в последующие годы, это число все равно довольно велико. Снижению тени будет содействовать и новый налоговый кодекс, по которому сокращены налоги для работников с низкой зарплатой и повышены налоги для предприятий, а также по этому кодексу всячески поддерживается переход на электронную оплату. Эта мера также позволит добиться снижения доли теневой экономики.
Государственные финансы
Азербайджанская власть на протяжении всех последних десятилетий в своих бюджетных поступлениях была крайне зависимой от поступлений выручки за углеводороды. Выручка эта больше всего зависела от цен на нефть, являясь фактором нестабильности. Создать сколько-нибудь устойчивую экономику вне сырьевого сектора стране пока не удалось, поскольку ненефтяные отрасли полагаются на государственные дотации, либо спрос со стороны населения, который также зависит от перераспределяемых по экономике нефтяных средств. Рассмотрим исполнение бюджета по расходной части.
График 5. Исполнение проектов бюджета (расходная часть) по итогам года, 2006-2018, млрд. манат
В ряде стран в качестве надежного индикатора динамики теневой экономики рассматривается соотношение налогов к ВВП. Рост этого соотношения является индикатором, что теневая экономика сократилась, а снижение соотношения – что она, напротив, выросла. Разумеется, это действует при сохранении налоговой ставки. В Азербайджане это не вполне так, поскольку сильно искажает все сырьевой сектор, который невозможно полностью вычленить из подсчетов. Он завышает доходы бюджета, поскольку происходит трансфер из госнефтефонда, а часть налогов выплачивает также нефтяной сектор.
Соотношение госбюджета и ВВП
2009
2012
2015
2016
2017
2018
Доходы бюджета к ВВП
29.9
32.0
31.6
29.2
23.2
28.1
Расходы бюджета к ВВП
30.6
31.7
32.7
29.6
25.1
28.5
Налоговые доходы вне нефтяного сектора к ненефтяному ВВП*
Как мы видим, необходимость в увеличении отдачи от ненефтяного сектора действительно есть, пусть она и не столь срочная, поскольку нефтяные деньги еще достаточно долго будут дополнять бюджет. Это и должна устранить борьба с теневой экономикой, а также новый налоговый кодекс, временно снижающий подоходный налог для работников, получающих небольшие зарплаты.
Я еще вернусь к теме оценки ненефтяных налоговых доходов, поскольку представленные в таблице выше данные могут быть неточными. Но самое интересное - как эти доходы изменялись в последние 3-4 года. Это станет более полной характеристикой реальной успешности азербайджанских реформ.
***
Рассмотрим также структуру расходов бюджета. Расходы на государственные структуры (включая армию) превращаются в настоящую проблему Азербайджана. Резко повысившиеся в последние 4 года, они оттягивают на себя огромную часть ресурсов. Структура расходов показывает приоритеты властей. Они сильно зависят от внутриполитической обстановки. В 2016-2017 гг., на фоне акций протеста, была увеличена доля социальных расходов, а сейчас предпринимается попытка увеличить инвестиции в экономику, чтобы достичь прогресса в среднесрочном плане. В 2019 году инвестиции в человеческий капитал останутся низкими, реформы обходят эту сферу стороной. Кроме того, в отличие от инвестиций в экономику, имеющих среднесрочный эффект, инвестиции в человеческий капитал имеют долгосрочный эффект, а значит, правительство Азербайджана пока не собирается заниматься долгосрочным развитием страны.
График 6. Структура расходной части бюджета, по группам статей, согласно проектам Минфина Азербайджана.
Выводы
Борьба с теневой экономикой и коррупцией действительно актуализировалась в последние годы и Азербайджан уже достиг определенных результатов. Однако для того, чтобы они стали приносить серьезные дивиденды, потребуются дополнительные усилия и определенное время.
Для более заметных результатов необходимо будет интенсифицировать борьбу с коррупцией по меньшей мере в 2-3 раза. В то же время, если не случится серьезных социально-политических потрясений, то Азербайджан может попробовать выиграть время для реформ в период сравнительно высоких цен и сохраняющейся сравнительно высокой добыче.
Замысел азербайджанских властей состоит в том, чтобы сократить зависимость бюджета от нефти и повысить финансовую дисциплину в ближайшие семь лет, попутно содействуя предпринимательству в переходный период, имея сравнительно низкие налоги.
Что касается коррупции, то степень успеха в этой сфере измерить сложно, поскольку опросы и исследования о коррупционной практике в Азербайджане не проводились с конца 2013 года. Предполагаю, что определенные успехи есть, но консолидировать их в нынешней политической среде будет сложно. В 2019-2020 гг. станет понятно, готов ли Ильхам Алиев пойти на такие преобразования, которые позволят зарегистрировать качественно иной результат. Ключевыми индикаторами для этого можно будет рассматривать поступления в бюджет от ненефтяного сектора, количество дел по коррупции и долю теневой экономики в ВВП.