Конституционная реформа 2004 года в Грузии
НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".
Парламент Грузии 6 февраля 2004 г. на специально созванной внеочередной сессии подавляющим большинством голосов внес ряд значительных изменений в Конституцию страны. Поправками внесены важные изменения в функционирование основных государственных институтов Грузии, и прежде всего законодательной и исполнительной властей. Внесенные поправки, согласно официальной версии, должны способствовать превращению Грузии в парламентско-президентское государство, а по опасениям оппозиции усиливают авторитарные начала в государственной организации.
До внесения 6 февраля 2004 г. изменений в Конституцию Грузия являлась президентской республикой со всеми соответствующими этой форме правления чертами: президент избирался непосредственно населением, пост премьер-министра отсутствовал, министры назначались непосредственно президентом и были ответственны перед ним, президент не обладал правом роспуска парламента, а последний, в свою очередь, не мог отправить в отставку министров. Конституционно установленный порядок формирования исполнительной ветви власти предусматривал участие парламента в данной процедуре только в виде одобрения (неодобрения) предложенных президентом кандидатур, причем на отвергнутых кандидатурах президент мог настаивать, представив их на утверждение Парламента повторно. Кроме того, за Парламентом было закреплено полномочие по предложению Президента Грузии утверждать структуру и порядок деятельности исполнительной власти. Таким образом, Парламент участвовал в придании некоторого первоначального импульса для формирования состава и структурного оформления исполнительной власти, но затем все переходило к Президенту. В качестве запасного средства для экстраординарных случаев (нарушение Конституции, государственная измена или совершение иного преступления) Парламенту было предоставлено право провести процедуру импичмента в отношении Президента, Председателя Верховного Суда, членов правительства - министров, Генерального Прокурора, Председателя Палаты Контроля и членов Совета Национального банка.
Указанная система организации взаимодействия высших органов власти характерна для президентских республик, образцом для которых служит первое государство, организованное таким образом - США. Для европейской системы характерны иные сочетания и соотношения полномочий, выраженные понятиями парламентарных и смешанных (парламентарно-президентских, президентско-парламентарных) форм правления. Если для президентских форм правления характерно жесткое разделение властей, при котором власти взаимодействуют, но не могут прекратить деятельность друг друга, то для систем, получивших распространение в Европе, как раз наоборот, прекращение деятельности одной из властей с целью ее обновления является ординарной ситуацией, предусмотренной конституцией, в качестве инструмента обеспечения адекватного народному волеизъявлению функционирования власти. Говоря иначе, институты вотума доверия, роспуска парламента, парламентской ответственности правительства являются для европейских стран в доктрине способами соотнести деятельность исполнительной и законодательной власти с настроениями масс: если парламент и правительство не могут найти взаимопонимания, вопрос может быть вынесен на решение народа (в виде досрочных выборов парламента). Президентская республика такого обращения к мнению избирателей не предусматривает. Таким образом, введение институтов парламентской ответственности с одной стороны (внешней), это движение в сторону характерных для европейских стран форм организации государственной власти, с другой (внутренней, для самого государства) - переход к иному типу взаимодействия между властями и ответственности.
В результате произведенных 6 февраля 2004 г. изменений в Конституции Грузии, система взаимоотношений в высшем эшелоне власти выглядит следующим образом. Президент по прежнему избирается избирательным корпусом, что свидетельствует о смешанном характере формы правления (в чистой, парламентарной республике глава государства избирается парламентом или создаваемой на его основе коллегией). Однако смешанные формы также могут быть с более выраженными президентскими или парламентарными чертами, т.е. либо президентско-парламентарными, либо парламентско-президентскими. В Грузии поправками введены следующие элементы парламентарного характера.
Во-первых, изменен порядок формирования правительства. Вводится институт премьер-министра, который формирует правительство, назначаемое, согласно подпункту "б" пункта 1 ст.73 Конституции, Президентом, однако назначению должна предшествовать процедура получения доверия Парламента. Она урегулирована в пунктах 2-6 статьи 80 Конституции и состоит в следующем. Президент Грузии в течение 7 дней после увольнения в отставку, отставки или сложения полномочий правительством в результате консультаций с парламентскими фракциями подбирает кандидатуру на должность премьер-министра, а кандидат на должность премьер-министра в 10-дневный срок, по согласованию с Президентом Грузии подбирает кандидатуры членов правительства. После завершения этой процедуры Президент Грузии представляет Парламенту состав правительства для получения доверия. Парламент после представления Президентом Грузии состава правительства рассматривает и проводит голосование по вопросу выражения доверия составу правительства и правительственной программе (для этого Парламенту установлен недельный срок). Для получения доверия Парламента необходима поддержка большинства полного состава Парламента. В случае получения доверия Президент назначает правительство в трехдневный срок.
Если доверие не получено данным составом правительства, то Президент Грузии в недельный срок представляет Парламенту тот же или новый состав правительства и процедура повторяется. Если состав правительства и правительственная программа трижды подряд не получили доверия Парламента, Президент Грузии в 5-дневный срок выдвигает новую кандидатуру на должность премьер-министра или назначает премьер-министра без согласия Парламента, а премьер-министр также в 5-дневный срок назначает министров с согласия Президента Грузии. В этом случае Президент Грузии распускает Парламент и назначает внеочередные выборы.
Предусмотрен и отвод отдельному члену правительства, при одобрении состава и правительственной программы в целом. В случае, если Президент поддержит решение Парламента об отводе, назначение лица, получившего отвод, в тот же состав правительства вместо освобожденного от должности или подавшего в отставку члена правительства не допускается.
Урегулирован в Конституции и вопрос о частичном обновлении состава правительства. Согласно ст. 811 после выражения Парламентом доверия правительству и его правительственной программе в случае обновления первоначального состава правительства на одну треть, но не менее чем на 5 членов Президент Грузии в недельный срок представляет Парламенту состав правительства для получения доверия. В этом случае повторяется описанная выше процедура выражения доверия.
Таким образом, ключевым моментом в формировании правительства стало одобрение парламентом состава правительства и правительственной программы. Этому же служат и предварительные консультации с парламентскими фракциями, предусмотренные Конституцией.
Следует отметить, что в Конституции содержится положение, не допускающее увязывания неудач формирования правительства с отрешением Президента от должности: согласно п.6 ст.80, при осуществлении указанных процедур по формированию правительства постановка вопроса об отрешении Президента Грузии от должности в порядке импичмента не допускается.
Во-вторых, в Конституцию включены положения о парламентской ответственности правительства, прежде всего в виде процедуры решения вопроса о недоверии. Право ставить вопрос о недоверии имеет не менее одной трети полного состава Парламента. Согласно п.1 ст. 81, Парламент правомочен выразить недоверие правительству большинством полного состава. После выражения недоверия правительству Президент увольняет правительство в отставку или не поддерживает решения Парламента. Если Парламент не ранее 90 и не позднее 100 дней вновь выразит недоверие правительству, Президент Грузии увольняет правительство в отставку или распускает Парламент и назначает внеочередные выборы. При наличии обстоятельств, исключающих роспуск Парламента (о них далее), повторное голосование по вопросу о недоверии должно проводиться в течение 15 дней по прекращении этих обстоятельств. Таким образом, данная норма дает Президенту возможность сманеврировать в зависимости от сложившихся обстоятельств, поскольку в этом случае возможно двоякое разрешение конфликта между исполнительной и законодательной властями: и в виде отставки правительства, и, соответственно, формирования нового правительства, пользующегося поддержкой Парламента, и в виде роспуска Парламента и вынесения решения на усмотрение избирательного корпуса.
Иначе построена процедура "безусловного недоверия правительств". Согласно п.2 ст.81, Парламент правомочен постановлением ставить вопрос о безусловном недоверии правительству. Если не ранее 15 и не позднее 20 дней после принятия постановления Парламент большинством в три пятых полного состава выразит недоверие правительству, Президент принимает решение об отставке правительства. В случае отставки правительства в данном порядке, Президент Грузии не правомочен назначать то же лицо или представлять ту же кандидатуру на должность премьер-министра в следующем составе правительства. Если Парламенту не удастся выразить недоверие правительству, постановка вопроса о недоверии правительству в течение 6 последующих месяцев не допускается. Таким образом, результат этой процедуры также двоякого рода: либо отставка правительства, либо мораторий на постановку вопроса о недоверии на шесть месяцев, но возможности распустить парламент в этом случае у Президента нет.
Предусмотрена Конституцией и постановка вопроса о доверии самим правительством. Премьер-министр правомочен ставить вопрос о доверии правительству в связи с законопроектом о государственном бюджете, проектом налогового кодекса, законопроектом о структуре, правомочиях и порядке деятельности правительства. Парламент выражает доверие правительству большинством своего полного состава. Если Парламент не выразит доверия правительству, Президент Грузии в течение одной недели увольняет правительство в отставку или распускает Парламент и назначает внеочередные выборы. Голосование в связи с выражением доверия должно проводиться в течение 15 дней после постановки вопроса. Непроведение голосования в этот срок означает выражение доверия. В случае выражения Парламентом доверия правительству соответствующий законопроект считается принятым. Эта процедура позволяет парламенту одобрять деятельность и законопроекты правительства, не теряя своего "лица", поскольку голосование по конкретному вопросу может просто не проводиться, достаточно просто не провести голосование.
При осуществлении указанных процедур постановки вопроса о недоверии (доверии), постановка вопроса об отрешении Президента Грузии от должности в порядке импичмента также не допускается.
В-третьих, более четко сформулированы и дополнены положения, устанавливающие формы парламентского контроля над деятельностью правительства (ст.59 Конституции). В частности, группа членов Парламента в составе не менее десяти человек, парламентская фракция имеют право обратиться с запросом теперь не только к подотчетному Парламенту органу, отдельному члену правительства, но и к правительству в целом. Запрашиваемые обязаны дать ответ на поставленный запрос на заседании Парламента. Ответ может стать предметом обсуждения Парламента. Новеллой является положение о должностной ответственности членов правительства. Согласно п.3 ст.50 Конституции, Парламент правомочен большинством полного состава членов Парламента поставить перед премьер-министром вопрос должностной ответственности отдельного члена правительства. В случае, если премьер-министр не освободит от должности члена правительства, он в двухнедельный срок представляет Парламенту свое мотивированное решение.
В-четвертых, Президенту предоставлено право роспуска Парламента, однако только в прямо предусмотренных Конституцией случаях (они были приведены выше). Кроме того, Парламент не может быть распущен:
а) в течение шести месяцев после проведения выборов Парламента;
б) при осуществлении Парламентом полномочий, определенных статьей 63 Конституции (процедура импичмента в отношении Президента);
в) во время действия чрезвычайного или военного положения;
Это означает, в частности, что Президент не может использовать роспуск как средство избежать процедуры импичмента, а также по сути единолично решать вопрос о введении чрезвычайного или военного положения. Относительно последнего в статью 50 введен пункт 31, согласно которому Парламент прекращает деятельность с вводом в действие указа Президента о роспуске Парламента. После ввода в действие указа Президента о роспуске Парламента до первого заседания вновь избранного Парламента распущенный Парламент собирается только в случае объявления Президентом чрезвычайного или военного положения или для решения вопроса об утверждении чрезвычайного или военного положения, либо продлении чрезвычайного и военного положения. Если Парламент не собрался в течение 5 дней или не утвердил (не продлил) действие указа Президента об объявлении (продлении) чрезвычайного положения, объявленное чрезвычайное положение отменяется. Военное положение должно быть отменено, если собравшийся Парламент в течение 48 часов не утвердит указ Президента об объявлении (продлении) военного положения. Сбор Парламента не влечет восстановления парламентских должностей и заработной платы членов Парламента. Парламент прекращает деятельность с принятием решения по вышеуказанным вопросам. Таким образом, и окончательное решение вопроса о введении чрезвычайного и военного положения теперь за Парламентом.
В-пятых, усилены организационно-финансовые гарантии деятельности парламента. Помимо различных форм парламентского контроля и предоставления новых полномочий, о которых уже говорилось ранее, в Конституцию введен ряд новелл, касающихся его порядка деятельности. Так, более четко определены сроки, в которые Президент определяет дату выборов Парламента. Ранее п.3 ст.50 гласил: "Очередные выборы в Парламент проводятся не позднее пятнадцати дней до истечения срока его полномочий. Если срок проведения выборов совпал с действием военного или чрезвычайного положения, выборы проводятся не позднее 60 дней после его отмены. Дату выборов назначает Президент Грузии не позднее 60 дней до начала выборов".
Новая редакция этого пункта содержит еще одно предложение: "В случае досрочного роспуска Парламента Президент назначает внеочередные выборы Парламента, которые должны быть проведены не ранее 45 и не позднее 60 дней после ввода в действие указа о досрочном роспуске Парламента". Кроме того, как указывалось ранее, введен пункт 31 О порядке утверждения распущенным Парламентом президентского Указа о введении чрезвычайного или военного положения.
Президент больше не обладает правом выдвигать кандидатуру Председателя Палаты Контроля, он избирается Парламентом по представлению Председателя Парламента. Таким образом, усилено обособление от исполнительной власти этого подотчетного Парламенту органа, осуществляющего надзор за использованием и расходованием государственных средств и других материальных ценностей государства.
Немаловажным является и усиление финансовой независимости Парламента. Статья 49 дополнена пунктом 4 следующего содержания: "Сокращение предусмотренных для Парламента текущих расходов в Государственном бюджете Грузии по сравнению с размером бюджетных средств предыдущего года допускается только с предварительного согласия Парламента. Парламент сам принимает решение о распределении бюджетных средств, выделенных Парламенту в государственном бюджете". Эта норма дает парламенту конституционную гарантию контроля над процессом финансирования его собственной деятельности, в то время как ранее он находился в руках исполнительной власти.
В-шестых, поскольку теперь появилось правительство, а не просто совокупность подчиненных Президенту министров (как это характерно для президентской республики) и к нему перешла часть полномочий Президента, конституционно определен его статус и полномочия (для него выделена специальная глава: после статьи 77 Конституция дополнена главой четвертой "Правительство Грузии" при этом статьи 78, 79, 80 и 81 изложены в новой редакции и глава дополнена статьями 81 частью 1 и 81 частью 2). Согласно п.1 ст. 78, "правительство в соответствии с законодательством Грузии обеспечивает осуществление исполнительной власти, внутренней и внешней политики страны". Установлена ответственность Правительства перед двумя органами: Правительство ответственно перед Президентом и Парламентом Грузии.
Правительство состоит из премьер-министра и министров (на одного из них возлагаются обязанности вице-премьера), кроме того, в его составе может быть Государственный министр (государственные министры). Премьер-министр определяет направления деятельности правительства, организует его деятельность, осуществляет координацию и контроль за деятельностью членов правительства, докладывает Президенту Грузии о деятельности правительства и ответственен за деятельность правительства перед Президентом и Парламентом Грузии. Отставка премьер-министра или прекращение его полномочий влечет прекращение полномочий других членов правительства. В случае отставки или освобождения от должности другого члена правительства премьер-министр с согласия Президента Грузии в двухнедельный срок назначает нового члена правительства. Правительство и члены правительства слагают полномочия перед Президентом Грузии.
Важное для понимания роли и места правительства и его взаимоотношений с Президентом положение содержится в п.4 ст.78: "Президент Грузии правомочен по особо важным государственным вопросам созывать заседание правительства и председательствовать на нем. Решение, принятое на заседании, оформляется актом Президента".
Представление проекта Государственного бюджета и его исполнение полностью возложены на правительство. Вместе с тем Парламент и Президент осуществляют по этим вопросам контроль, при этом Президент выступает в роли арбитра между Парламентом и правительством.
В-седьмых, в Конституцию введена норма, направленная на активное взаимодействие всех ветвей власти. Пункт 2 статьи 60 изложен в следующей редакции: "Член правительства, избранное, назначенное или утвержденное Парламентом должностное лицо правомочны, а по требованию Парламента - обязаны присутствовать на заседаниях Парламента, его комитетов и комиссий, давать ответы на поставленные на заседаниях запросы и представлять отчеты о проделанной работе. По требованию этих должностных лиц они должны быть заслушаны Парламентом, комитетом или комиссией". Здесь, во-первых, специально оговорено, что указанное положение относится и к членам правительства (ранее такой оговорки не было), во-вторых, новым является то, что они не просто присутствуют, но и должны "давать ответы на поставленные на заседаниях запросы и представлять отчеты о проделанной работе". Существенно изменена и норма о праве законодательной инициативы. Президенту Грузии оно теперь принадлежит только "в исключительных случаях", правда, в каких именно не оговорено, это оставлено на его усмотрение. Помимо прежних субъектов этого права (оно принадлежало и принадлежит члену Парламента, парламентской фракции, комитету Парламента, высшим представительным органам Абхазской Автономной Республики и Аджарской Автономной Республики, не менее чем 30000 избирателей) в п.1 ст.67 упоминается правительство. Законопроект последнего, наряду с законопроектом Президента (это было и ранее в отношении законопроектов Президента), по их требованию Парламент Грузии рассматривает вне очереди. Полностью новым является п.3 этой статьи: "Если правительство не представит в предусмотренный законом срок замечания в связи с рассматриваемым в Парламенте законопроектом, законопроект признается одобренным правительством". Такая формулировка направлена также на активное взаимодействие парламента и правительства и исключение возможности затягивания законодательного процесса исполнительной властью. В то же время срок передачи принятого законопроекта Президенту увеличен с пяти до семи дней, что опять-таки удобнее для служб Парламента.
Все перечисленные черты действительно характерны для парламентарных форм правления и свидетельствуют об объективном усилении роли парламента, особенно в вопросах формирования исполнительной ветви власти и контроля за ней. В определенном смысле можно сказать, что парламент не только контролирует исполнительную власть, но и в большей мере несет за нее ответственность, поскольку ему даны правовые инструменты, позволяющие прекратить его деятельность, не соответствующую интересам народа. Однако правовые инструменты существуют не в вакууме, а в конкретном государстве и конкретной ситуации. Поэтому эта модель по-разному будет работать при разных составах парламента и распределении политических сил. В случае легитимного парламента с достаточно представленной оппозицией и разнообразием политических сил, парламент может сдерживать авторитарные порывы правительства и президента. В случае "карманного парламента" произведенные изменения будут усиливать власть президента, придавая видимость большей легитимности действиям его правительства. Что же касается конкретно Грузии, то при оценке конституционных изменений важно обратить внимание на изменение статуса и полномочий президента. Согласно новой редакции, он не рассматривается больше как глава исполнительной власти в Грузии: первый пункт ст.69 характеризует его только как главу Грузинского государства. Процедура выборов президента, хотя в целом и осталась прежней, ее условия значительно упрощены. Для избрания в первом туре достаточно получения большинства голосов участвовавших в выборах, при этом требования к количеству участвующих сняты (ранее требовалось, чтобы в выборах участвовало большинство от общего числа избирателей). Это означает, что, сколько человек придет на выборы теперь неважно, важно, чтобы среди них было сплоченное абсолютное большинство (минимум 50% плюс один голос). В противном случае назначается второй тур среди двух кандидатов, получивших лучшие результаты в первом туре, при этом избранным считается кандидат, получивший наибольшее число голосов (система относительного большинства). Существовавшее ранее требование участия во втором туре минимум одной трети избирателей также снято.
Президент по-прежнему не вправе занимать никакую иную должность, заниматься предпринимательской деятельностью, получать заработную плату или иной вид постоянного вознаграждения за какую-либо другую деятельность. Однако теперь сделано исключение для партийной должности (ст.72).
Что касается полномочий Президента, то здесь произошли следующие изменения.
Во-первых, в ст.14 Конституции, содержащую перечень этих полномочий, внесены изменения, связанные с введением новых постов и парламентских институтов. Поэтому, если ранее Президент назначал с согласия Парламента членов правительства-министров, был наделен правомочием освобождения их от должности без каких-либо оговорок, принимал отставку министров и других определенных законом должностных лиц опять-таки без оговорок и был правомочен поручить министрам исполнение служебных обязанностей до сформирования нового правительства; то теперь его полномочия по формированию правительства состоят в том, что он "назначает премьер-министра, дает согласие премьер-министру на назначение члена правительства - министра; правомочен по собственной инициативе или в иных случаях, предусмотренных Конституцией, увольнять правительство в отставку, освобождать от должности министров внутренних дел, обороны и государственной безопасности Грузии; принимает отставку правительства, члена правительства и других должностных лиц, определенных законом, правомочен возлагать исполнение обязанностей на правительство, члена правительства до назначения нового состава правительства или нового члена правительства" (пп. "б", "в", "г" п.1 ст.73).
По новому изложен и подпункт "д" пункта 1 этой статьи. Если ранее Президент сам представлял Парламенту проект Государственного бюджета Грузии после согласования его основных данных и направлений с парламентскими комитетами, то теперь он дает согласие правительству на представление в Парламент проекта Государственного бюджета Грузии. Таким образом, он контролирует представление бюджета, но вся ответственность за него ложится, прежде всего, на правительство.
Кроме того, пункт первый статьи 73 дополнен подпунктами "п", "р", "с", "т", устанавливающими ряд новых полномочий Президента. Президент: распускает Парламент в случаях и порядке, установленных Конституцией; председательствует в Высшем совете юстиции Грузии в порядке, предусмотренном Конституцией, а также органическим законом, назначает на должность и освобождает от должности судей; после роспуска Парламента до первого сбора вновь избранного Парламента, в особых случаях правомочен издавать имеющий силу закона акт по налоговым и бюджетным вопросам - декрет, который утрачивает силу, если вновь избранный Парламент в течение одного месяца после первого сбора не утвердит его; при наличии обстоятельств, предусмотренных подпунктами "а"-"г" статьи 511, в случае, если Парламент не выразит доверия составу правительства в срок, установленный Конституцией, правомочен назначить премьер-министра и дать ему согласие на назначение министров. В течение одного месяца после прекращения вышеуказанных обстоятельств Президент повторно представляет Парламенту состав правительства для получения доверия. Здесь особо следует обратить внимание на оформление решающего воздействия Президента на формирование судебной ветви власти и на право Президента издавать акты по налоговым и бюджетным вопросам, имеющие силу закона, однако последнее, по крайней мере в формулировке новой редакции, сделано для заполнения вакуума, возникающего при роспуске Парламента.
Имевшееся ранее право Президента "отменять акты подотчетных ему органов исполнительной власти" в связи с изменением организации системы высших органов государственной власти неизбежно должно было подвергнуться трансформации. Согласно новой редакции, п.3 ст.73 содержит следующее положение: "Президент Грузии правомочен приостанавливать или отменять акты правительства и учреждений исполнительной власти, если они противоречат Конституции Грузии, международным договорам и соглашениям, законам Грузии и нормативным актам Президента". Это означает, что, с одной стороны, наряду с правом отмены он получил право приостановления (в этом смысле его возможности расширились), с другой стороны, введены критерии отмены (что несколько их ограничивает, по крайней мере, формально). Относительно последних, нельзя не отметить, тем не менее, достаточно большое правовое пространство для маневра Президента: в принципе ничто не мешает ему издать свой акт и отменить не устраивающий его акт правительства. Из этой ст. 73 Конституции исключено упоминание о том, что он председательствует на заседаниях Совета безопасности, но это просто улучшение законодательной техники (оно повторяло положения ст.99, которая сохранена).
Более детально урегулирован порядок осуществления полномочий Президента в случае невозможности исполнения Президентом своих полномочий. Ранее говорилось только о том, что в случаях досрочного прекращения полномочий Президента Грузии или его неспособности осуществлять свои полномочия обязанности Президента исполняет Председатель Парламента, а полномочия Председателя Парламента в течение этого времени - один из его заместителей. В действующей редакции урегулирована ситуация, когда и Председатель Парламента не может исполнять обязанности Президента Грузии, а также при роспуске Парламента. В этом случае обязанности Президента Грузии исполняет премьер-министр. Кроме того, установлено, что в период исполнения Председателем Парламента обязанностей Президента Грузии, обязанности Председателя Парламента по поручению Председателя Парламента исполняет один из заместителей Председателя Парламента. В период исполнения премьер-министром обязанностей Президента Грузии обязанности премьер-министра исполняет член правительства, обладающий полномочиями вице-премьера.
Исполняющий обязанности Президента не правомочен по собственной инициативе или в иных случаях, предусмотренных Конституцией, увольнять правительство в отставку, освобождать от должности министров внутренних дел, обороны и государственной безопасности Грузии; не вправе приостановить деятельность или распустить представительные органы самоуправления или территориальных единиц, назначать референдум, а также распускать Парламент.
Кроме того, Конституция дополнена статьей 76(1) следующего содержания: "Президент Грузии представляет Парламенту кандидатуру для назначения на должность Генерального прокурора Грузии. Полномочия и порядок деятельности прокуратуры Грузии определяются органическим законом". Статья 91 Конституции, которая ранее регулировала статус прокуратуры, отменена. Однако применительно к полномочиям Президента здесь изменений нет.
"Интересное дополнение" сделано в новой редакции по вопросам предоставления гражданства. Пункт 2 ст. 12 изложен в новой редакции следующим образом: "Гражданин Грузии не может одновременно являться гражданином другого государства, за исключением случаев, установленных настоящим пунктом. Президент Грузии может предоставить гражданство Грузии иностранному гражданину, который имеет особые заслуги перед Грузией или предоставление гражданства Грузии которому исходит из государственных интересов". Новелла здесь заключается в том, что, во-первых, теперь Президент Грузии может предоставить гражданство любому иностранцу, если сочтет это полезным, поскольку обосновать это государственными интересами не представляет особой сложности, и, во-вторых, при этом иностранец может сохранять прежнее гражданство и на него не распространяется запрет двойного гражданства (ранее конституционный запрет двойного гражданства носил абсолютный характер).
Конституционное регулирование статуса судебной ветви власти претерпело изменения в двух аспектах: во-первых, введено конституционное упоминание о судах присяжных заседателей, во-вторых, правительство внесено в число субъектов права обращения в Конституционный суд, а его акты в число актов, подлежащих конституционному контролю.
Если оценивать произведенные изменения в целом, то сами по себе указанные изменения в правовом аспекте потенциально рассчитаны на придание государству в большей мере черт, характерных для парламентарных республик (парламентская ответственность правительства, связывание вопроса о составе правительства с результатами выборов и т.д.), что по идее и в принципе должно расширять демократические, а не авторитарные начала государственной организации. Конституционные новеллы объективно способствуют активному взаимодействию Президента, Парламента и правительства, более того многие новые нормы сформулированы таким образом, что уклониться от этого взаимодействия они не могут. Приведет ли указанная конституционная модель, во многом заимствованная из европейских конституций, к демократизации политических процессов в Грузии зависит от реальной расстановки политических сил. В настоящий момент можно предположить только то, что в новых конституционных нормах нашло, видимо, адекватное отражение разделение власти между тремя политическими силами, выступающими на данном этапе как единое целое. Отсюда и конституционные механизмы "принудительного взаимодействия", а также появление дополнительных гарантий и для Президента, и для Правительства, и для Парламента.
Оценивая конституционные изменения с точки зрения роли Президента, нельзя не отметить, что в новой конституционной модели он в большей мере играет роль арбитра между парламентом и правительством, поскольку именно ему принадлежит право принятия решений об отставке правительства или роспуске парламента в конкретных политических ситуациях, и именно он обладает наибольшей свободой маневра (по сравнению с парламентом и правительством). Что же касается его конкретных полномочий, то в результате конституционной реформы Президент освободился от "частностей" и прямого противостояния Парламенту, сохранив при этом контроль по всем важнейшим вопросам и возможность активно воздействовать на принятие решений.
Апрель 2004 г.