К либеральному законодательству через борьбу на самоуничтожение
НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".
13 декабря Национальное Собрание Армении приняло закон "О массовой информации". Вся история с этим законопроектом напоминала аттракцион "Американские горки": процесс работы над ним то давал повод для огорчений, возмущений и даже отчаяния, то пробуждал оптимизм и веру в возможность развития в стране демократических институтов. Он также дал неоценимый опыт лоббистской (в смысле защиты общественных интересов) деятельности в специфических условиях третьей армянской республики. При том что закон заслуживает, в целом, положительной оценки, многих наблюдателей не покидает ощущение, что он принят таким как есть не благодаря, а вопреки сегодняшней общественно-политической обстановке в стране.
Законопроект и власть
Первый вариант законопроекта, появившийся на публике в январе 2002, содержал положения о лицензировании средств массовой информации и о создании государственного органа, призванного, фактически, осуществлять цензуру. Оставалось удивляться, как правительство РА, страны-члена Совета Европы могла одобрить подобный документ. Только протесты журналистской общественности и во многом обусловленная ими резко негативная оценка зарубежных экспертов не позволили правительству и руководству парламента форсировать принятие законопроекта.
Провластные политические силы попытались было оправдать свою поспешность отставанием от графика выполнения обязательств перед Советом Европы, но ключевую роль здесь сыграла четко выраженная позиция СЕ - "достижение консенсуса с медиа-профессионалами по различным положениям этого закона важнее, нежели его скорое принятие". На законодателей подействовала также единая позиция журналистов: перед парламентскими выборами 2003 большинство депутатов не хотело портить отношения со СМИ, и голосование по проекту каждый раз проваливалось.
Пожалуй, впервые армянский политический истеблишмент столь остро ощутил необходимость принимать в расчет мнение профессионального сообщества, отстаивающего свои права. До этого парламентарии журналистов в лучшем случае выслушивали, но поступали, как правило, по-своему. Так, еще в 1999 по инициативе Ереванского пресс-клуба рядом неправительственных организаций Национальному Собранию был предложен пакет законопроектов, регулирующих информационную сферу. В их числе законопроект "О средствах массовой информации", прошедший с 1996 несколько этапов обсуждений в журналистской среде и несколько международных экспертиз. Однако ни возможность воспользоваться готовым, проработанным материалом, ни спешка (согласно обязательствам перед СЕ, новый закон о СМИ должен был быть принят к середине 2001) не подвигла тогда армянских законодателей к сотрудничеству с гражданским обществом.
В связи с этим вспоминается высказывание одного госчиновника, представлявшего еще прежнюю администрацию: "Доверить журналистам создание закона о прессе - это все равно, что позволить водителям самим определять правила уличного движения..." Власть сменилась, но менталитет госаппарата и политической элиты остался неизменным. Законотворчество - прерогатива официальных структур! Пусть им недостает компетентности и времени, чтобы в срок подготовить грамотный, соответствующий международным стандартам законопроект - это еще не повод прислушиваться к независимым экспертам! Именно такие подходы превалируют в армянских верхах.
Как следствие - конфуз, для преодоления которого потребовалось полтора года. Надо отдать должное авторам законопроекта, правильно оценившим ситуацию и заставившим себя пойти на сотрудничество с журналистскими объединениями и совершенствование документа совместными усилиями. Уже в августе 2003 документ претерпел достаточно серьезные изменения, чтобы не представлять новых (дополнительно к тем, что и без него существовали) угроз свободе слова. Это обстоятельство успокоило значительную часть журналистского сообщества, и его взаимоотношения с авторами законопроекта и законодателями перестали быть нервными.
Результат диалога
Постоянная Комиссия по науке, образованию, культуре и делам молодежи нового, избранного в мае 2003 Национального Собрания получила десятки, если не сотни предложений от неправительственных организаций, СМИ и отдельных журналистов. Экспертные комментарии поступили от Совета Европы, международной организации "Артикл 19" и германского Агентства по техническому сотрудничеству (GTZ). Они были внимательно изучены, целый ряд из них принят, благодаря чему после прохождения в первом чтении 24 сентября законопроект был существенно переработан и принял весьма либеральный облик.
Во-первых, закон предполагает отмену института регистрации СМИ, который в прошлом нередко становился серьезным препятствием для оппозиционной прессы. Во-вторых, он допускает ответственность журналистов только за недостоверные факты, но никак не за мнение. В-третьих, предусмотрена надежная защита источников информации: журналист обязан раскрыть их исключительно по требованию суда, только в случае рассмотрения тяжелых или крайне тяжелых преступлений и только тогда, когда следствие исчерпало все другие способы получить необходимую для дела информацию.
Из документа были изъяты положения, законодательно обязывающие журналиста проверять достоверность информации перед публикацией (наконец, удалось объяснить высоким начальникам, что это профессиональная, этическая, но никак не правовая норма), а также создающие неравные условия для зарубежных СМИ и журналистов. Все перечисленные выше принципы кажутся естественными для стран с традиционной демократией, в то же время, для армянской правовой системы они ознаменовали колоссальный шаг вперед.
Рано радовались...
Все было бы хорошо, однако, накануне и во время обсуждения законопроекта в первом и втором чтении журналистское сообщество Армении столкнулось с явлениями, гораздо более опасными, чем плохой закон о СМИ. Прежде всего, это конфронтация между самими журналистами, которая приняла беспрецедентно острый и затяжной характер.
При всем различии взглядов на медиа-законодательство все журналистские круги до августа 2003 были объединены общим стремлением: не допустить принятия закона, который ограничивал бы свободу слова. Четыре общественные организации (Союз журналистов Армении, Ереванский пресс-клуб, "Интерньюс" Армения, Комитет по защите свободы слова) допускали развитие событий по трем различным сценариям: 1) участие в усовершенствовании официального законопроекта (с предварительным условием исключения из него наиболее одиозных положений); 2) представление альтернативного варианта (на базе законопроекта, подготовленного по инициативе ЕПК в 1999); 3) отказ от идеи специального закона о СМИ и заполнение некоторого правового вакуума за счет внесения уточняющих дополнений в смежное законодательство (главным образом, в Гражданский кодекс).
Категоричный подход другой журналистской организации, Национального пресс-клуба (НПК), требовавшего изъять законопроект из обращения и вообще не принимать никаких законов, регулирующих сферу медиа, вполне укладывался в общую стратегию. Наличие "умеренной" и "радикальной" позиций, основывавшихся, тем не менее, на общих принципах, собственно и позволили журналистскому сообществу предотвратить форсированное прохождение нежелательного законопроекта.
Однако в августе 2003 НПК неожиданно заявил, что подготовил законопроект "О свободе прессы" и что представит его в Национальное Собрание как альтернативу законопроекту "О массовой информации". При этом текст альтернативного законопроекта обнародован не был, ни одна из других организаций с ним ознакомлена не была, и о его содержании широкой общественности стало известно уже после того, как НПК представил документ руководству Национального Собрания...
Все это произошло в тот момент, когда "умеренная четверка" добилась принципиального согласия авторов официального законопроекта на его значительную либерализацию. Соображения целесообразности (документ уже прошел первое чтение и получил поддержку парламентского большинства) подсказывали, что пришло время определиться и остановиться на "сценарии номер один" - экспертном содействии в усовершенствовании законопроекта.
Отсюда начались серьезные трения между "четверкой" и НПК, для которого продвижение собственного законопроекта, похоже, стало самоцелью. Между тем, этот наспех подготовленный документ уступал официальному как с точки зрения юридической грамотности и техники, так и в плане гарантий свободы слова.
Ситуация вокруг законопроекта из острой переросла в скандальную. Чтобы добиться цели, представители Национального пресс-клуба запустили столь любимую на постсоветском пространстве версию о заговоре. Якобы, закон будет использован правительством для того, чтобы подписать неблагоприятные для Армении новые предложения сопредседателей Минской группы ОБСЕ по карабахскому урегулированию, скрыв от общественности содержание этого документа!? При этом, каким образом закон "О массовой информации" мог способствовать конспиративным действиям властей, авторы версии объяснить не удосужились. Им, надо полагать, было неизвестно, что вопросы доступа к официальной информации в Армении регулируются другим законом, "О свободе информации", принятым, кстати, в сентябре 2003 и создавшим предпосылки для большей прозрачности госструктур.
Критики законопроекта "О массовой информации" осуждали его за введение для журналистов уголовной ответственности за клевету и оскорбление, в частности, в адрес госчиновников. Здесь проявилась еще большая некомпетентность. Положения об уголовном преследовании за клевету и оскорбление содержались в Уголовном кодексе РА, и когда в июне 2003 ряд общественных организаций (включая Ереванский пресс-клуб и "Интерньюс") и аккредитованных в Армении дипмиссий выступил за изъятие этих положений из нового УК, который должен был приниматься в августе, "критики" никак на это требование не отреагировали (видимо, помешали летние отпуска), зато громко и ни к месту заявили о себе постфактум.
К сожалению, подобных в высшей степени некомпетентных суждений о законопроекте звучало предостаточно. Призывы "четверки" к коллегам перевести обсуждение законопроекта в конструктивное русло, не поддаваться личным амбициям, не позволять втягивать себя в политические интриги возымели действие только на часть журналистского сообщества. В Ереване и регионах Армении прошла серия обсуждений, благодаря которым в парламент поступили предложения, способствовавшие улучшению проекта. Другая часть журналистов, к сожалению, включилась в традиционную игру "свои-чужие", определяя отношение к законопроекту в соответствии с политическими пристрастиями, а не с его содержанием.
СМИ и оппозиция
Политики не преминули воспользоваться горячей, широко освещаемой темой и возможностью покрасоваться в роли защитников демократических свобод. Оппозиционная фракция "Справедливость" решила поддержать альтернативный законопроект Национального пресс-клуба, хотя некоторые здравые головы в ее составе склонны были сосредоточиться на улучшении уже достаточно либерального официального законопроекта и не дискредитировать себя связями с сырым, далеким от современных международных стандартов документом. Однако стремление во что бы то ни стало противопоставить себя властям и подвергнуть последних критике оказалось сильнее готовности к конструктивному участию в законодательном процессе.
Естественно, альтернативный законопроект получил негативные оценки правительства и профильной парламентской комиссии и не был включен в повестку сессии НС, но шума он наделал немало. Его сторонники не преминули развить "теорию заговора" в контексте "революции роз" в Грузии. Представители НПК, позабыв про "карабахский след", на сей раз связали принятие законопроекта "О массовой информации" с опасениями армянских властей получить повторение грузинского сценария... И опять же никто внятно не объяснил, каким образом, через какие конкретно заложенные в нем механизмы законопроект защищает власть от революций?!
Не случайно общественность Грузии боролась за возвращение "Рустави-2", когда эта компания полтора года была лишена эфира, и впоследствии, когда "руставцам" что-либо угрожало вновь, люди по первому сигналу выходили на улицы. Немалую роль в становлении и сохранении "Рустави-2" сыграли и ведущие грузинские политики, оказавшиеся во время недавних событий в рядах оппозиции. Причем заботились они о телекомпании не столько как о трибуне для себя, сколько как о независимом средстве массовой информации. И, поучаствовав в свержении Шеварднадзе, "руставцы" с той же критичностью освещают деятельность новых властей.
В Армении же в октябре 2000, когда принимался закон "О телевидении и радио", закладывавший основу для тотального контроля властями всего вещательного рынка, "против" не проголосовал ни один оппозиционный депутат! Спустя три года, когда под предлогом выполнения обязательств перед Советом Европы провластные фракции инициировали поправки в этот закон, призванные закрепить достигнутое (читай: искоренение плюрализма в эфире), оппозиционеры всего лишь молча бойкотировали голосование - они вообще не голосуют по проектам, исходящим от власти. Отметим, что происходило это параллельно с обсуждением вполне приемлемого законопроекта "О массовой информации". Но ни резкого протеста, как в случае с последним, ни поддержки предложений Ереванского пресс-клуба и "Интерньюс" (еще в 2000 выдвинувших альтернативный законопроект и в дальнейшем постоянно добивавшихся либерализации вещательного закона) от оппозиции не последовало.
В результате, сохранилась правовая ситуация, позволившая лишить в 2002 частоты, единственную (имеются в виду общенациональные и столичные каналы) не находящуюся под влиянием власти телекомпанию "А1+" (в каком-то смысле армянский аналог "Рустави-2") и поставить весь эфир во время президентских выборов 2003 на службу действующему главе государства.
Почему же парламентская оппозиция, которая по определению должна быть заинтересована в большей свободе СМИ как основе своих политических перспектив, вела себя столь противоречиво? Видимо, полноценный ответ на этот вопрос способны дать только сами представители "Справедливости". Но поскольку на искренние признания политиков никто не рассчитывает, остается догадываться самим.
Во-первых, сам блок "Справедливость" состоит из политиков со столь разными воззрениями на демократические свободы и роль СМИ в обществе, что ожидать от них единой, твердой, принципиальной и осознанной позиции по этим вопросам сложно. Во-вторых, регулирование вещательных СМИ - узкопрофессиональная сфера, и здесь нужна серьезная работа. Тогда как пошуметь на тему общего законопроекта "О массовой информации" можно и без специальных знаний. В-третьих, конфликт вокруг последнего к первой сессии новоизбранного парламента был уже раскручен, находился в центре внимания общественности, и участие в нем сразу создавало вожделенное паблисити. А для привлечения общественного интереса к вещательному законодательству нужно было еще сильно постараться. В-четвертых, оппозиция прекрасно понимала, что если в случае с законопроектом "О массовой информации" власти будут достаточно гибки и сговорчивы, то в вопросах контроля над эфиром они будут проявлять крайнее упорство. Следовательно, и силы стоило сосредоточить на "слабом фланге" (о том, что он мог оказаться простой "ловушкой" никого в "Справедливости", как видно, не беспокоило). И, наконец, в-пятых, одновременно с поправками в закон "О телевидении и радио", инициированными провластными фракциями, обсуждались поправки, предложенные членами "Справедливости" Виктором Даллакяном и Артаком Аракеляном. Их поправки, в частности, касались обязательного выпуска информационных программ с сурдопереводом, т.е. безобидных с точки зрения контроля над электронными СМИ вопросов. Оппозиции предоставлялся не частый по нынешним временам шанс записать в свой актив принятый законопроект. Почему бы не допустить вполне вписывающуюся в общий контекст чисто парламентскую сделку: мы не путаемся под ногами - вы нам тоже не мешаете...
Если высказанные предположения имеют под собой основания, а, скорее всего, так оно и есть, власти очень искусно применили тактику размена и отвлечения внимания. Уступив в вопросах, не оказывающих непосредственное влияние на расклад сил в информационной сфере, они удержали в руках все рычаги, обеспечивающие их монополию на телевизионную трибуну. В то время как ломались копья по поводу законопроекта "О массовой информации", поправки в вещательное законодательство прошли почти беспрепятственно.
Впрочем, поведение "политического класса" (происшедшее позволяет объединить в этом понятии и провластные силы, и парламентскую оппозицию) было вполне предсказуемым. Огорчение вызывает то обстоятельство, что в игру по его правилам сыграли и некоторые СМИ, журналисты. В Армении, где прессе трудно выживать без финансовой поддержки политических кругов, манипулирование ею - дело привычное. Но в вопросах, затрагивающих непосредственные интересы медиа-сообщества, журналисты могли бы проявить больше стремления самим разобраться в своих кровных делах. Между тем, они вновь разделились на противоборствующие лагеря, позволив политикам спекулировать их профессиональным будущим.
Что дальше?
Закон "О массовой информации" вряд ли окажет серьезное влияние на каждодневную практику в информационной сфере. Это утверждение не умаляет его прогрессивности и перечисленных выше достоинств. Но отмена регистрации вряд ли означает что-то существенное для устоявшегося армянского рынка СМИ. Гарантии защиты свобод также не представляются особо актуальными, поскольку все последние проблемы журналистов были связаны с применением против них положений Уголовного и Гражданского кодексов, а также закона "О телевидении и радио", а не общего законодательства о СМИ. Именно поэтому ожидания, равно как и опасения, связанные с новым законом, были явно раздуты.
И тем не менее, в широкой перспективе ценность закона несомненна. Он ставит заслон перед попытками ввести цензуру в той или иной форме, использовать процедуру аккредитации журналистов для сокрытия информации от них. Принципы, заложенные в нем, могут способствовать либерализации всего правового поля, регулирующего деятельность СМИ. И в 2004 перед сторонниками свободы слова в Армении стоит важная задача: привести в соответствие с законом "О массовой информации" другие законодательные акты, не затронутые пока прогрессивными тенденциями. Да и сам закон нуждается в усовершенствовании, поскольку все еще содержит определенные неточности и противоречия.
Имея в виду перспективу новых сражений на правовом поле, армянскому журналистскому сообществу полезно произвести инвентаризацию своих лоббистских ресурсов.
Правительство и правящая коалиция в Национальном Собрании, разумеется, не готовы к кардинальной либерализации законодательства в области медиа. Однако в каких-то вопросах, не представляющих непосредственную угрозу их власти, они способны идти на компромиссы. Здесь многое будет зависеть, прежде всего, от требовательности международных организаций в плане осуществления демократических реформ, а также, в меньшей степени, от силы давления неправительственного сектора. Беспрецедентная открытость к сотрудничеству с журналистами двух ключевых фигур в продвижении законопроекта "О массовой информации", заместителя министра юстиции Ашота Абовяна и председателя парламентской Комиссии по науке, образованию, культуре и делам молодежи Грануш Акопян, с одной стороны, внушает оптимизм, а с другой - опасения. Грубые и несправедливые нападки, которым они подверглись со стороны критиков законопроекта, могут быть восприняты как предостережение всем представителям властей, готовым уважать мнение журналистского сообщества: мол, благодарности от него все равно не дождешься, а проблем не оберешься... Кроме этого те люди во власти, у которых давно чешутся руки как бы придушить прессу, хоть и продемонстрировали терпимость к либеральным идеям закона, естественно, остались неудовлетворенными. Не случайно отдельные провластные СМИ, обычно горячо поддерживающие правительственные инициативы, отнеслись к законопроекту весьма холодно. Следовательно, можно ждать в 2004 попыток реванша в виде законодательных предложений, ограничивающих свободу слова.
Совет Европы выступает сегодня в роли главного учителя демократии. И его постоянное внимание к проблемам свободы средств массовой информации стало немаловажным фактором для прогресса в законодательной сфере. Вместе с тем, трехлетний период, отведенный на выполнение Арменией обязательств перед СЕ, подходит к концу. Скорее всего, официальному Еревану "двойка" не грозит, а даже слабая "троечка", выставленная Страсбургом, освободит его от прессинга последних нескольких лет и позволит расслабиться в отсутствие регулярных визитов групп мониторинга. Эффективность СЕ снижается еще и потому, что его представители избегают прямых оценок тех или иных законопроектов до того момента, как эксперты подготовят официальные комментарии. Перевод законопроектов, их анализ, перевод комментариев занимают месяцы, и пока последние попадают к парламентариям, их актуальность теряется. Закон либо уже оказывается принятым, либо работа продолжается над уже существенно измененным законопроектом. Делу мешает также одно таинственное правило, которого беспрекословно придерживаются Страсбург и правительство "обучаемой" страны: комментарии экспертов СЕ к законам и законопроектам закрыты для публики до тех пор, пока местные власти не соблаговолят их "рассекретить". И диалог происходит строго между руководством парламента (или правительством) и Советом Европы, другие заинтересованные участники законотворческого процесса оказываются выключенными из него. Подобная "конспирация" дает возможность высокопоставленным армянским чиновникам манипулировать оценками Страсбурга, выдавать негативные за позитивные. На руку доморощенным сторонникам контроля над прессой служат также некоторые общеевропейские установки, плохо приживающиеся пока на местной почве. Так, СЕ рекомендует предусмотреть механизмы финансовой прозрачности СМИ, поскольку общественность имеет право знать о возможных политических и прочих влияниях на них. Однако в специфических условиях Армении с ее теневой экономикой включенное в закон требование к СМИ публиковать ежегодные финансовые отчеты не выполнит своей миссии, зато может стать средством давления на оппозиционную прессу.
Как показал опыт последних месяцев, другие международные организации могут быть весьма полезными в случае, если они эффективно сотрудничают с компетентными местными партнерами. Лучшим примером стала рабочая группа по медиа-законодательству, созданная по инициативе Офиса ОБСЕ в Ереване и собравшая представителей дипмиссий, международных организаций и армянских журналистских объединений. За полгода своего существования эта структура сумела стать влиятельным игроком на законотворческом поле. Весьма результативными стали также слаженные действия по законопроекту "О массовой информации" международной организации "Артикл 19" и Ереванского пресс-клуба. Авторитет и экспертная оценка "международников" и "кровная" заинтересованность и доскональное знание местных реалий их армянских партнеров вряд ли могли обойтись друг без друга. И этот фактор (слабо задействованный, к сожалению, в случае с Советом Европы) представляется наиболее перспективным на будущее.
Парламентская оппозиция, как уже подчеркивалось, еще раз подтвердила свою принадлежность к единому "политическому классу" - при всех противоречиях между разными политическими партиями и группировками их интересы переплетены прочнее, чем любой из них с интересами широкой общественности. Поэтому политическая конъюнктура влияет на поведение оппозиции сильнее, чем декларируемое стремление к формированию и укреплению демократических институтов. В то же время, при определенных обстоятельствах журналисты могут рассчитывать на ситуационную поддержку наиболее просвещенных оппозиционных парламентариев.
Наконец, что может само журналистское сообщество? Его разрозненность на заключительном этапе обсуждения законопроекта "О массовой информации" послужила главным основанием для вынесенного в лад этой статьи пессимистического вывода: вся кампания имела благоприятный исход не благодаря, а вопреки общественно-политической обстановке в Армении. И если бы не необходимость успеть до конца 2003 с выполнением обязательств перед Советом Европы, шанс получить вполне либеральный закон мог быть упущен. Остается разве что извлечь уроки из очередного этапа борьбы журналистского сообщества на самоуничтожение, в которую переросли прошедшей осенью споры о законопроекте.
Декабрь 2003 года.