Автандил Деметрашвили (председатель Государственной Конституционной комиссии Грузии): "Мы должны создать Конституцию европейского типа, не подверженную частым изменениям"

НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".

Конституционная комиссия была создана в июне 2009 года по инициативе президента Грузии Михаила Саакашвили. Решение было принято в ответ на акции протеста оппозиции. Президент предложил внести изменения в систему законодательной и исполнительной власти, а так же в Конституцию и избирательное законодательство. Именно для реформирования Конституции и была создана Комиссия, которую возглавил профессор Тбилисского государственного университета Автандил Деметрашвили.

В беседе с корреспондентом "Кавказского узла" А.Деметрашвили рассказал о работе комиссии, и о том, что он сам выступает за идею создания двухпалатного парламента. По мнению Деметрашвили, такая система позволит избежать скоропалительных решений и сохраняет элементы федерализма, что оставляет Абхазии и Южной Осетии возможность возвращения в состав Грузии.

- На какой стадии находится работа Конституционной комиссии?

- Примерно два месяца существует наша комиссия. За это время мы взяли такой темп, что в некоторой растерянности находятся и наши оппоненты, и власть. Мы начали с создания рабочих групп, провели около сорока заседаний. Созданы рабочие группы по вопросам президентства, по законодательной власти, по вопросам судебной власти, прав человека и т.д.

- Какие изменения будут вноситься с учетом мнения Михаила Саакашвили о том, что и президент, и парламент должны быть сильными?

- Пока никаких решений не принято, только высказаны определенные мнения со стороны представителей президента, о том, что парламент должен быть усилен, но и президент должен сохранить сильные позиция и широкие полномочия, и рабочие группы выразили свое отношение к той норме, о которой Вы говорите.

Если говорить подробнее, то следует начать с института президентства. Рабочая группа, занимающаяся вопросом полномочий президента, сошлась на том мнении, что он должен быть сильным арбитром. То есть, его полномочия должны быть сосредоточены на функциях судьи, посредника. И сейчас есть в Конституции формула о том, что президент обеспечивает нормальное взаимодействие органов власти. Но мы считаем, что должны быть усилены его арбитражные функции. В то же время, как бы взамен, – или не взамен, а для баланса, – мы предлагаем исправить одну деформацию Конституции. Эта деформация состоит в том, что, не будучи формально, по Конституции, главой исполнительной власти, реально президент является руководителем правительства. Вот эту часть следует поменять. По крайней мере, рабочая группа согласилась с тем, что возможно дистанцирование президента от правительства и вообще от исполнительной власти. То есть, при том, что президент остается главой государства, представителем государства в международных отношениях, олицетворяя собой единство нации, главная его функция будет арбитражной.

- Как администрация президента и сам президент отнеслись к такому секвестированию полномочий?

- Пока каких-то конкретных желаний и рекомендаций не поступало. Наверное, на этапе, когда будут приняты какие-то формально-юридические решения, решения на уровне рабочих групп, то потребуются определенные консультации. Ну, а во время первой моей встречи с президентом он обозначил свою позицию. Эта позиция заключается в том, чтобы мы создали Конституцию европейского типа, которая не подвержена частым изменениям.

Если мы говорим о европейской Конституции, то, прежде всего, о Конституции либо парламентского либо полупрезидентского правления. То есть, грубо говоря, либо французская модель с сильным президентом, либо парламентские модели типа Италии или Германии. На встрече Конституционной комиссии в Батуми присутствовал представитель президента и его парламентский секретарь, который является и членом комиссии. Так вот, они не возражают категорически против идеи усиления функции арбитра взамен руководства исполнительной властью. Более того, представители президента говорили о том, что идея сильного президента-арбитра имеет перспективу. Это уже можно зафиксировать как определенную позицию. Хотя, это еще не позиция всей Комиссии, и окончательное отношение к функции президента как арбитра пока не высказано.

- Какие изменения в судебной системе будут введены с учетом мнения оппозиции о необходимости менять порядок работы судов?

- Проблема судебной власти не в том, что она конституционально плохо организована. Здесь мы сталкиваемся с проблемой кадрового ресурса и проблемой политической воли. Но, наверное, мы будем вносить некоторые изменения даже на конституциональном уровне. Например, из рабочей группы пришла идея о том, чтобы судьи избирались парламентом. При этом главным аргументом является то, что сейчас судьи, фактически, сами себя избирают. То есть, источником судебной власти сегодня является сама судебная власть.

Мы считаем, что здесь должно иметь место согласованное участие всех ветвей государственной власти. Мы считаем, что подбор судей можно полностью доверить Совету юстиции, который может вполне состоять только из судей. Но представляет список судей в парламенте президент. Такая система, как нам кажется, повысит независимость судей. При этом должна существовать строгая процедура смещение судьи с должности – только в в порядке импичмента.

- Кто будет инициировать импичмент судей?

- Инициатива возбуждения импичмента тоже принадлежит парламенту. Но, конечно, предложение об импичменте может исходить и от судей. Эту процедуру мы не собираемся менять, она достаточно отработанная. То есть, парламент выносит инициативу об импичменте, требует заключение либо Конституционного, либо Верховного суда, а уже потом, квалифицированным большинством производится импичмент.

- Появились ли в ходе обсуждения какие-либо новые концепции по государственному устройству Грузии?

- Да, наверняка общественность заинтересует идея о двухпалатном парламенте. Этот вопрос очень живо и очень активно обсуждается в Комиссии. У нас в Конституции записано, что при наличии определенных условий и укоренения местного самоуправления парламент Грузии будет состоять из двух уровней: палаты республики и сената. Эту идею я озвучил и на встрече с президентом. В принципе, эта тема считается перспективной, и можно о ней думать. Но тут, в спорах главный упор, почему-то, сделан на то, что двухпалатный парламент связан с федеральным устройством государства. Но эта идея не всегда связана с федеральным устройством, порой – и с территориальным. Например, Франция – унитарное государство, но сенат там является представительством территориальных единиц: провинций, префектур и т.д.

Двухпалатная система, в принципе, несет в себе несколько положительных моментов. Один из них – улучшение качества законов. Лично мне кажется абсолютно анекдотичным случай, когда на одном заседании парламента принимается 120 законов. При существовании двухпалатной системы такое в принципе исключается. Парламент не примет поспешных решений, когда приходится один закон утверждать сначала в парламенте, а потом – в сенате. Тут начинаются процедурные задержки, действует принцип челнока, пока документы переправляются из парламента в сенат обратно. Поэтому тут можно сказать, что двухпалатный парламент улучшает качество законодательного процесса и качество принимаемых законов.

Есть еще и второй момент: реализация принципа представительства. Когда представлены только партийные интересы, я считаю это недостаточным. Но когда представлены и территориальные интересы – я не связываю это с историческими территориями и этническими интересами, а говорю о социальных группах, проживающих в регионе, – с учетом местных условий, это наиболее возможно, когда избираются мажоритарии. При этом, они избираются не по спискам, как это принято сейчас в парламенте, а по инициативе групп избирателей, самовыдвижением, в результате петиций и т.д. То есть в этом случае представитель будет связан местными интересами, потому что через некоторое время ему надо будет вновь баллотироваться, и, если сенатор не будет связан с нуждами избирателей или в случае неадекватной защиты их интересов, он не сможет вновь пройти в высшую палату.

- Не планируется ли ввести императивный мандат для депутатов?

- Императивного мандата не будет. Это черта более присуща социалистическому конституционализму. В нашей Конституции, и, по-моему, в основных законах всех демократических стран записано, что депутат – представитель всей нации. Поэтому он не может быть отозван или наказан избирателем. Хотя, конечно, он должен учитывать в своей деятельности интересы электората, если хочет, чтобы его еще раз избрали.

- Насколько я знаю, ваша комиссия предложила новое территориальное деление Грузии, - так называемое "краевое".

- Да, есть такое предложение, и это вопрос, который, наверное, будет предметом острых дискуссий. Рабочая группа предложила узаконить то, что есть, в отношении территориально-административных единиц. Есть губернаторы, чья юрисдикция распространяется на определенную территорию. Причем, эта территория не обязательно совпадает с историческими краями Грузии, - хотя, конечно, в какой-то мере, она связана с ними. Например, юрисдикция губернатора Имретии распространяется на Имеретию, хотя там есть и такие районы, которые исторически туда не входили. Так вот мы предлагаем узаконить эту территорию. Я не имею в виду статус, а имею в виду наименование края. Нам говорят, что новые названия территорий нельзя связывать с историческими названиями регионов. Мы предложили ориентироваться на названия главных городов. Тогда появятся Кутаисский край, Зугдидский край и т.д. Но мы говорим, что это краевое деление не представляет собой административно-территориальную единицу, потому что здесь не будет представительного органа, не будет своего парламента. А местные дела будут решаться на основе Закона о местном самоуправлении или Конституции. На уровне местного самоуправления будут органы, в которые будут избираться представители от населения.

- Не было инициативы укрупнить районные образования, чтобы у представительных органов на местах было больше полномочий?

- Мы считаем, что нужно идти по другому пути: создавать ассоциации местного самоуправления, чтобы мелкие объединялись в более крупные. Тем самым обеспечивается и более успешная организация работы, и бюджет увеличивается. Но и тут существуют определенные трудности. Насколько вы знаете, на сегодняшний день в Грузии существует однозвеньевую система местного самоуправления, то есть местное самоуправление у нас осуществляется на уровне района или города районного значения. Была у нас идея о том, чтобы создать двухзвеньевую систему, при которой помимо органов местного самоуправления формируются региональные законодательные органы (на уровне губерний, регионов или районов). Но пока эта система местного самоуправления находится в спорном положении.¹

Ну, и самое главное препятствие на пути установления территориального деления – это особый статус четырех регионов. Мы считали, что Грузия делится на следующие территориальные единицы: Абхазия, Аджария, Цхинвальский регион и Тбилиси. Это четыре единицы, которые должны иметь особый статус. Мы пока не фиксируем, какой это будет статус: республика или автономная республика. Хотя, с Аджарией проблем в этом отношении нет. У них есть своя автономия и они чувствуют себя вполне комфортно. А для других этот вопрос должен быть решен в процессе конституционной реформы и будет зависеть от многих факторов. Конечно, Деметрашвили и Комиссия этот вопрос единолично решать не будут – это процесс долгих переговоров, ну, и, возможно, это займет определенное время.

Мы считаем, что все-таки структура государства должна быть ассиметричной. Конечно, может, формальный статус будет одинаков, но компетенционный статус будет разным. Трудно представить, чтобы статус полуторамиллионного Тбилиси был бы таким же, как статус территории с населением всего 100 тысяч человек. Поэтому компетенция статуса будет несколько разной. Может быть, это близко к федерации, хотя, на самом деле, это отнюдь не так. Это унитарное государство с элементами автономий.

- В прошлом году немало копий было сломано по вопросу о формировании избирательных участков по принципу равного количества населения, чтобы не было того, что в одном округе живет около четырехсот тысяч человек (Ваке-Сабурталинский округ в Тбилиси), в то время как в самых малых округах – по 2-3 тысячи. Обратила ли внимание Комиссия на этот вопрос?

- Это явление называется джерримендерингом,² когда голоса избирателей не имеют равной цены. То есть, когда один депутат избирается 100 тыс. избирателей, а другой, например, 20-тью тысячами. Но это, конечно, не вопрос к Конституции, это вопрос к текущему избирательному законодательству. Хотя, наверное, какие-то определенные стандарты мы должны зафиксировать. Если мы придем к двухпалатной системе, то нужно будет точно расписать, по какому принципу избирается верхняя и нижняя палата.

Что касается избирательных округов, то, конечно, этот принцип будет декларирован – да он и сейчас есть: о том, что выборы проводятся на основе всеобщего и равного голосования.

- Как будут легитимизированы те поправки, которые вносит Комиссия?

- Один из путей уже существует и указан в действующей Конституции. Вы знаете, что эта Комиссия создана президентом, чтобы реализовать его право законодательной инициативы. Так вот, тот проект или документ, который мы примем, пойдет в парламент, который опубликует его для общей дискуссии, а потом примет с учетом мнений политических сил и так далее. То есть существующий механизм, в принципе, может завершить эту работу.

Но в обществе присутствует недоверие к этой системе. Ведутся разговоры о том, что Комиссия составит один документ, потом его парламент существенно изменит, потом – президент, а в итоге от документа останутся только рожки да ножки. Поэтому предлагаются разные пути легитимизации документа. Парламентская оппозиция требует проведения референдума. Но это связано с большими трудностями. Наше законодательство не предусматривает референдума для внесения изменений в действующую Конституцию или принятия Конституции новой. Мое предложение было другим: я предложил провести не референдум, а плебисцит. Во-первых, решение принятое на плебисците необязательно для исполнения президентом или парламентом, так что он не вступает в противоречие с законодательством. Во-вторых, мы включаем в этот процесс самый главный источник власти в любом демократическом обществе – народ. Пусть народ сам решит, хочет он или не хочет такой Конституции. Тем более, что я не думаю, чтобы парламент, орган избранный народом, изменил существенно то, что одобрят его избиратели.

- То есть, будет некое моральное обязательство?

- Политическое обязательство.

- Представители общественной комиссии среди причин своего нежелания участвовать в работе вашей комиссии называют отказ от референдума, который узаконил бы изменение законодательства.

- Конечно, у этого предложения о поправках есть противники. Но еще не принято никаких решений о том, как будет легитимизирован документ, принятый Конституционной комиссией. Парламентская оппозиция предлагал референдум, председатель альтернативной комиссии Вахтанг Хмаладзе предлагает другое: в случае назначения плебисцита выставить на голосования 2 проектов – наш и альтернативной комиссии. На что я ответил: почему два, а не пять? Поскольку еще над одним проектом работает Каха Кукава и две мои студенческие группы.

- Если бы непарламентская оппозиция согласилась принять участие в работе вашей комиссии, то каково было бы соотношение их сторонников и сторонников власти?

- Начали считать: у кого больше, у кого меньше. Оказалось, что если все 14 партий представят своих специалистов, а к ним прибавить парламентскую оппозицию и еще академические круги, то у них будет абсолютное большинство. Если они не представят, то большинство окажется у правительства. Но мы решили, что нельзя считать по пальцам. Мы сочли, что это вытекает из принципов конституционализма, что решения принимаются на уровне высокого консенсуса, так что окончательное решение по внесенным изменениям принимается двумя третями полного состава,³ которых проправительственные круги не имеют. Тут важно согласие всех. И очень важно, что из 55 членов комиссии 20 представляют академические круги. Это профессора университетов, политологи, социологи и т.п. Руководителями рабочих групп являются только профессора.

Хочу также отметить, что места, предназначенные для оппозиции, все еще зарезервированы. В указе президента было записано, что все партии имеют право представить своих экспертов в комиссию. Правда, там был определен срок до 20 июня 2009 года, но мы это временное ограничение убрали. Они могут в любое время подключиться. И на последнем заседании Совета безопасности президент прямо сказал Ираклию Аласания: "Комиссия так интенсивно работает, что вы не успеете в нее вступить". Поэтому он посоветовал быстрее определиться. Что касается участия оппозиции, то я думаю, что на определенном этапе наши пути пересекутся. То, что мы делаем, – вполне открыто. Два члена нашей комиссии являются членами той, альтернативной, комиссии. Так что полная информация о нашей деятельности у них имеется. И второе, - это публичная деятельность, мы ее не скрываем. И как только у нас появится своя страничка в интернете, мы опубликуем все материалы.

- На Ваш взгляд насколько расходятся предложения президента с требованиями оппозиции по изменению Конституции?

- Пока трудно сказать, потому что, как я вижу, правительственное большинство пока не сформировало свое мнение о главных моментах конституционной реформы. Хотя, еще раз повторяю: по существенным моментам – это президентский статус, правительство, как высший орган исполнительной власти – мы не видим решительных отказов от этих принципов. Пока не видим. Я не знаю, как это будет, когда мы соберемся в полном состав 25-26 сентября 2009 года. Но, наверное, следует зафиксировать, что мы не планируем ограничиваться 55 членами комиссии, мы собираемся осуществить широкое всенародное обсуждение, - причем не формально, среди одной тысячной населения, а с помощью международных организаций вывести дискуссию на очень широкий уровень. Уже была проведена встреча в Батуми, где, среди 35 участников, наряду с членами комиссии было представлено 15 человек из местных неправительственных организаций и политических партий. Тоже самое мы собирались провести и в Кутаиси, и в Телави, и в других городах. И обязательно будем привлекать общественность. У нас будут встречи в Национальной академии наук, с профсоюзами. Кстати, одним из интенсивных направлений работы комиссии будут обязательства государства в связи с соблюдением социальных прав. То есть, мы собираемся четко зафиксировать, что на сегодняшний день, когда в Грузии 80% населения живет за чертой бедности, необходимо увеличить конституционные гарантии социальных прав наших граждан. Конечно, в Конституции не запишешь какие-то конкретные моменты и положения, но то, что государство должно быть связано конституционными гарантиями в этой сфере, мы не сомневаемся. Это будет один из новых моментов в нашей Конституции – ее социальная направленность.

Ну, и международный фактор. Уже активно включена в обсуждение Венецианская комиссия,⁴ USAID⁵ активно с нами работает, GTS составили свою программу. То есть, экспертиза будет проведена на высшем уровне.

- Насколько члены Конституционной комиссии и альтернативной Общественной Конституционной комиссии осведомлены о деятельности друг-друга?

- Мы с Вахтангом Хмаладзе встречаемся на телеэкранах. Мы вместе работали над этой Конституцией, он тогда был заместителем председателя государственной комиссии, а я был секретарем. В распоряжении президента о создании комиссии его фамилия была названа.

Что касается предложений, то пока мы получаем отказ. Я не сомневаюсь, что они составят замечательный проект, потому что там собраны очень квалифицированные специалисты, имеющий большой опыт. Но, что они будут делать с этим проектом дальше – я не представляю. Я спрашивал их об этом и предлагал: давайте лучше мы вместе сядем и проведем качественную работу. Но пока я не получал ответов. С другой стороны, мы уже получаем от общественности реальные предложения. Например, Бакур Гулуа⁶ представил свои предложения. Партия Ногаидели представила свой проект. Правда, он не совсем их – этот проект в 1993-1994 году составила Республиканская партия и тогда же передала в Конституционную комиссию, кое-какие предложения были приняты. И вот этот проект нам представила партия Ногаидели с ультиматумом: они будут работать с нами, если мы примем в течение двух месяцев именно этот проект. Но ультиматум – непродуктивен при составлении Конституции.

- Почему Вы согласились работать в этой комиссии?

- У меня даже со своими родственниками и друзьями были разные мнения. Одни считали, что эта комиссия создается только для того, чтобы осуществить какую-то PR-акцию. Говорили и о том, что она создана, чтобы отвлечь народные массы от сегодняшних проблем. Назвали даже штрейкбрехером, потому что я - человек, чьи ученики – лидеры оппозиции: Дато Усупашвили,⁷ Коба Давиташвли,⁸ Тинатин Хидашели.⁹ Говорили, якобы, я им изменил. Однако, время показало, что я был прав, согласившись на ответственную работу. Вы сами посудите: пример нашей комиссии стал заразительным. С улиц ушли писать Конституцию. Создана одна Конституционная комиссия. Тина Хидашели в прессе заявила, что в сентябре представит свое видение государственного строя Грузии. Кукава говорит о том, что они выдвинут свой проект. То есть, сработала идея, что кардинальные проблемы общества должны решаться не на улице, а в рамках политического процесса. Я поэтому и согласился. Пока никаких сожалений нет, хотя, конечно, есть большие трудности.

14 августа 2009 года

С Автандилом Деметрашвили беседовал собственный корреспондент "Кавказского узла" Беслан Кмузов.

Примечания:

1. Одно-звеньевая система – это организация местного самоуправления в системе унитарного государства, когда совещательные органы формируются на уровне муниципальных образований: районов или городов районного значения. Двух-звеньевая система, - это федеральная система, когда муниципальные совещательные органы подчиняются региональным: например, народные собрания, существующие в краях и республиках РФ, в Германии - это советы на уровне федеральных земель. (Здесь и далее - прим. корр. и ред. "Кавказского узла")
2. От англ. "Gerrymendering" - "избирательная география". Так называют особый метод образования избирательных округов, при котором нарушается принцип равного представительства (определённое число депутатов от одинакового количества избирателей). В целях концентрации избирателей оппозиционной партии в одном или нескольких округах и получения перевеса в других округах власти создают округа с неравным количеством избирателей, территориальный принцип также нарушается и возникают округа причудливой формы.
   Термин возник в 1812 в США, когда в одной из американских газет была опубликована карикатура на один из таких избирательных округов штата Массачусетс, представлявшая его в виде саламандры (salamander), названная "Gerrymander" (губернатором штата в это время был Э.Джерри — Е.Gerry).
3. В данном случае речь идёт всё же не о консенсусе (полном общем согласии), а о т.н. "квалифицированном большинстве" — методе голосования, при котором решение принимается, если за него высказываются две трети участников голосования.
4. Европейская Комиссия за демократию через право.
5. Агентство США по международному развитию.
6. Председатель Национальной лиги защиты Конституции Грузии. В 1980-х гг. возглавлял городской комитет Коммунистической партии Грузии в г.Поти, и.о. премьер-министра Грузии в период с 5 октября по 8 декабря 1995 г., министр сельского хозяйства в 1995-2000 гг. В 2003 г. баллотировался в парламент от Союза реформаторов Грузии.
7. Председатель оппозиционной "Республиканской Партии Грузии", член национального совета Объединенной оппозиции.
8. Лидер оппозиционной "Народной Партии Грузии", в 2005-2008 гг. – депутат Городского собрания Тбилиси.
9. Одна из лидеров оппозиционной "Республиканской партии Грузии", член национального совета Объединенной оппозиции. В 2008 году баллотировалась в парламент Грузии по партийным спискам. По образованию – юрист.