Гордон Бардош (Институт Харриман, США): "В вопросе о праве народов на самоопределение международным сообществом применяется политика двойных стандартов"
НАСТОЯЩИЙ МАТЕРИАЛ (ИНФОРМАЦИЯ) ПРОИЗВЕДЕН И РАСПРОСТРАНЕН ИНОСТРАННЫМ АГЕНТОМ ООО "МЕМО", ЛИБО КАСАЕТСЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ИНОСТРАННОГО АГЕНТА ООО "МЕМО".
- Каковы перспективы окончательного решения по статусу Косово? Будет ли достигнут компромисс между заинтересованными сторонами (албанским большинством, сербским меньшинством и лидерами Сербии), или международное сообщество готово признать независимость бывшей автономии Сербии?
- Существует несколько уровней, на которых мы можем анализировать эту проблему. Во-первых, на самом общем уровне, - к сожалению для Балкан (и, возможно, для Кавказа в той же степени), - за последние 150-200 лет трудно отыскать "окончательные решения" многих политических проблем. Например, человек, которому сейчас 40 лет и он живет в Боснии, Косово или Сербии, успел уже побывать под тремя-четырьмя различными политическими режимами или системами. А если кому-то лет восемьдесят, то на его памяти таких режимов уже будет пять или шесть. Так что урок современной истории Балкан состоит в том, что все политические решения – условные или временные.
Если касаться конкретно предпринимаемых в настоящее время усилий по определению будущего статуса Косово, то мое мнение состоит в том, что они, также, к сожалению, не приведут к определенному решению. Прежде всего, очевидно то, что какое бы решение не попытались США и ЕС навязать Косово, оно ничего не даст для разрешения серьезного замороженного конфликта внутри самой автономии – разделения провинции по реке Ибар между населенными сербами районами к северу от Ибара и территориями к югу от этой реки, населенными, в основном, албанцами. Во-вторых, Белград дал однозначно понять, что не признает никакого решения, дающего Косово независимость. Так что даже если Соединенные Штаты и Европейский Союз попытаются навязать такой вариант, то Белград не согласится с ним, - а это означает, что мы получим в сердце Балкан неопределенную дипломатическую ситуацию. При этом некоторые горячие головы в Белграде уже заявляют, что Сербии нужно просто ждать благоприятного момента, когда в следующий раз геополитические карты лягут в пользу нового марша на Косово. В-третьих, на албанской стороне экстремисты также ждут благоприятного момента и возможности двинуться на Македонию или южную Сербию или, возможно, даже в районы Черногории.
Я не хочу быть в этом вопросе паникером и, думаю, большинство наблюдателей согласятся с тем, что неправдоподобно ожидать возврата к столь же масштабному насилию, которое охватывало западные и южные Балканы в 1990-е годы. Однако даже несколько десятков боевиков, бесчинствующих на юге Балкан с автоматами АК-47 наперевес, способны серьезно подорвать усилия в области политических и экономических реформ, предпринимаемые по всему региону. Мы видели как 11 сентября 2001 года двадцать экстремистов изменили историю самой мощной и процветающей страны земного шара, - так что, на мой взгляд, стратеги из Вашингтона и Брюсселя совершают серьезную ошибку, переоценивая стабильность во многих государствах юго-восточной Европы и их способность справиться с серьезными политическим проблемами.
- Почему непризнанные государства Кавказа, в отличие от Косово, не получают поддержки западных стран в своем стремлении к суверенитету? Ряд важных документов ООН и ОБСЕ провозглашают право народов на самоопределение в качестве фундаментального принципа международных отношений. Чем продиктована разница в подходах международного сообщества к будущему самоопределившихся территорий?
- В современном мире получение международного признания является процессом из многих составляющих. Одна из них – принцип самоопределения. Однако, международное сообщество прибегает к множеству двойных стандартов, когда речь заходит об определении того, какая этническая группа имеет право на свое независимое государство на основе самоопределения, а какая нет. Именно поэтому мы имеем ситуацию, в которой Вашингтон и Брюссель собираются признать право албанского населения в Косово на независимость, но не признают такого же права за курдами в Турции. Безусловно, перечень таких двойных стандартов очень велик.
Другая проблема в том, что принцип самоопределения вступает в противоречие с другим важнейшим принципом мирового правопорядка – неприкосновенностью территориальной целостности существующих общепризнанных государств. В случае многих современных раскольнических конфликтов (особенно в Африке) большинство ведущих мировых держав определенно придерживаются мнения, что защитить территориальную целостность существующих государств гораздо важнее, чем признавать право наций на самоопределение.
Наряду с принципом самоопределения как таковым, получение поддержки от международного сообщества (или западных держав) также определяется множеством других обстоятельств. Например, наиболее влиятельные державы всегда просчитывают, в какой степени независимость конкретных образований или наций (или – наоборот – распад отдельных государств) соответствует их интересам. Для тех этнических групп, которые стремятся добиться признания своих притязаний на самоопределение, признание или непризнание этих притязаний также зависит от того, какую политическую поддержку своим устремлениям они смогут мобилизовать в ведущих мировых столицах.
- Является ли возвращение беженцев обязательной предпосылкой для определения официального статуса Косово? Касается ли это требование других самопровозглашенных государств, в частности, Абхазии, Нагорного Карабаха и Южной Осетии?
- Формально – да, но в действительности – это еще один пример, когда международное сообщество применяет двойные стандарты. В 2003 году это международное сообщество официально приняло в отношении Косово политику "сначала стандарты – потом статус", согласно которой никакого решения по будущему статусу Косово не будет принято до тех пор, пока не будут выполнены определенные стандарты в отношении верховенства закона, прав человека, возвращения беженцев, свободы перемещения для представителей меньшинств и т.д. Ни один из этих стандартов так и не был выполнен, что было наглядно продемонстрировано в докладе от октября 2005 года, подготовленном Каи Эйде, послом по специальным поручениям по Косово Генерального Секретаря ООН Кофи Аннана. Однако угроза экстремистского насилия в Косово, направленная против международного персонала, размещенного в провинции, вынудила Вашингтон и Брюссель в любом случае лоббировать решение по окончательному статусу Косово.
В Боснии и Герцеговине, к примеру, потребовались десятки миллионов долларов и существенная порция политической воли (подкрепленная значительным контингентом войск) для того, чтобы помочь беженцам и перемещенным лицам вернуться в свои дома. В результате более одного миллиона жителей Боснии смогли вернуться домой после того, как окончилась война. В Косово же, наоборот, международное сообщество не выказало практически никакого желания способствовать возвращению беженцев, - в результате всего около 10 тысяч человек смогли вернуться домой. Как ни посмотри, - это серьезный упрек международному сообществу в недостаточности усилий, предпринимаемых в Косово.
- Если суверенитет Косово будет признан международным сообществом, можем ли мы ожидать, что это станет прецедентом и, более того, – широко применяемым принципом решения этнических и территориальных конфликтов, включая те, которые разворачиваются на Кавказе?
- Официальная позиция Вашингтона и ряда европейских столиц заключается в том, что прецедент не создается, однако трудно понять почему. Вашингтон утверждает, что история с Косово – это уникальный случай, например, в связи с репрессиями, которым косовские албанцы подвергались при Милошевиче, а также в связи с тем фактом, что провинция была фактически независима от Белграда на протяжении вот уже восьми лет и т.д. Да, очевидно, что это – уникальные обстоятельства; однако все это можно применить с еще большими основаниями к тому, что пришлось пережить курдам в Ираке (если брать всего лишь один пример). Так что если дать независимость Косово, то Вашингтону и другим западным столицам трудно будет убедительно доказать многим другим нациям в мире, что Косово – уникальный случай.
В противовес позиции Вашингтона и некоторых западных столиц по данному вопросу, президент России Владимир Путин неоднократно подчеркивал (последний раз – на июньском саммите "большой восьмерки" в Германии), что в случае с Косово должны быть применены "универсальные принципы": т.е., какой бы подход к решению вопроса самоопределения ни был испоьзован в Косово, он должен также применяться и в других регионах, - в особенности, на Кавказе и в Приднестровье.
Вот две очень разные позиции по вопросу о том, должно ли Косово стать прецедентом или нет. Здесь ясны, однако, две вещи: во-первых, если Косово станет независимым, многие этнические группы по всему миру станут использовать косовский случай в качестве прецедента в поддержку своих собственных устремлений, не считаясь с тем, назовут ли его таковым Вашингтон и Брюссель; во-вторых, успех устремлений этих этнических групп будет определяться тем, какую поддержку они смогут получить от великих держав.
- Ваше отношение к урокам, которые можно извлечь из урегулирования этнического конфликта в Македонии, где албанцы получили право на представительство в различных государственных органах пропорционально проценту своего этнического меньшинства среди всего населения?
- Думаю, слишком рано судить о том, каковы будут уроки Македонии. Предоставление конкретной группе представительства в госорганах пропорционально ее доле в составе населения не является, само по себе, формулой успешного разрешения этнических конфликтов; если бы это было так, то бывшая Югославия была бы жива и в полном здравии, так как тогдашнее югославское руководство пошло настолько далеко, что предоставило своим этническим группам равное представительство в большинстве органов государственной власти, вне зависимости от их размера, однако, как мы знаем, этого оказалось недостаточно для удовлетворения амбиций албанцев, хорватов, словенцев, сербов и т.д. Так что я лично не очень оптимистично расцениваю способность различных законов или конституционных положений как таковых потрафить националистическим запросам. Для того чтобы такое государство преуспело, конституционные права по пропорциональному представительству в правительстве должны дополняться множеством других вещей – общей базой для уважения прав человека и гражданских свобод всех членов общества; нормально функционирующей экономикой, из-за которой люди ощущают материальный интерес к тому, чтобы стать гражданами конкретного государства; а также тем, поддерживает ли международное сообщество продолжение существования этого государства. Даже при всех этих условиях, нет гарантии, что все это сработает.
По конкретному случаю с Македонией многие наблюдатели полагают, что Македония следует, по меньшей мере, в направлении построения федеративного двунационального государства, в котором две основные группы населения становятся все более и более разобщенными.
С оптимистической точки зрения, тем не менее, можно выделить ряд моментов, которые могут привести к более благоприятному итогу: во-первых, очевидно, что в Македонии нет столь глубокой враждебности между албанцами и македонцами, которая наблюдалась в Косово, начиная с 1980-х годов; во-вторых, у Македонии после 1991 года были гораздо более крепкие политические лидеры, чем в свое время у Сербии; в-третьих, по крайней мере на данный момент, у Македонии гораздо больше поддержки в плане ее территориальной целостности, чем у Сербии; и в-четвертых, баланс разделения власти между албанцами и македонцами гораздо более ровный, чем аналогичный баланс между албанцами и сербами во времена Милошевича, что означает гораздо большую осмотрительность обеих сторон перед тем, как пуститься на военные авантюры.
- Можно ли применить принцип пропорционального этнического (национального) представительства как возможный вариант урегулирования конфликтов в других горячих точках по всему миру, - например, в республиках Южного Кавказа, - или он применим только локально, как это диктовалось ситуацией в Македонии?
- В теории, принцип пропорционального этнического представительства должен применяться повсеместно, где присутствуют этнически разделенные сообщества. Однако, как указывалось выше, нет никакой гарантии, что он сработает. А на практике нет никаких значимых эмпирических доказательств (по меньшей мере, на Балканах) того, что если этническая группа в достаточной степени велика, организована и способна мобилизовать существенную политическую поддержку, то она станет довольствоваться каким-либо другим политическим устройством, кроме полной независимости.
- Можно ли применить "дейтонскую модель", использованную для международного урегулирования военных действий в Боснии и Герцеговине, для разрешения конфликтов в Грузии, Азербайджане и на российском Северном Кавказе?
- В некоторой степени да, но мы должны строго определить то, о чем мы говорим. Дейтон дал Боснии новую конституцию, а в придачу к ней – 60 тысяч человек миротворческих сил НАТО (включая в это число крупный контингент российских войск под командованием США). Сложно представить, чтобы сегодня удалось реализовать новый международный проект такого рода.
Мы также должны иметь в виду, что "боснийский Дейтон" не увенчался полным успехом, так как сейчас Босния переживает самый серьезный политический кризис со времени окончания гражданской войны 1995 года. Дейтонские соглашения разрешили фундаментальные политические и конституционные проблемы, которые привели к войне в Боснии в 1992 году, а именно – установили степень политического равноправия, к которому стремились в Боснии боснийцы, хорваты и сербы. Это было сделано посредством конституции, по которой каждая этническая группа обладает правом вето на такие политические решения, которые она считает вредными для своих жизненных интересов как этнической или национальной группы. Такая система имеет свои преимущества и недостатки. Основное преимущество состоит в соблюдении принципа политического равенства различных этнических групп, который позволяет удерживать политическую напряженность и разногласия между различными группами в пределах управляемости. Недостатком является то, что у Боснии во многих аспектах очень медлительная и неэффективная государственная система. Некоторые политологи также считают, что после институционализации этнического разделения такие федеральные механизмы, как дейтонские соглашения, переводят этнические проблемы в разряд менее управляемых.
В значительной степени эти проблемы неизбежны. Балканский опыт последних десятилетий показал, что государства с большей этнической однородностью (такие как Болгария, Румыния и Словения) добиваются, как правило, большего консенсуса между своими сообществами и способны, поэтому, взять более высокий темп политических и экономических реформ. И наоборот, государства с большей этнической неоднородностью переживают гораздо более сложные времена на своем посткоммунистическом переходном этапе.
Тем не менее, несмотря на все проблемы и недостатки, Дейтон создал достаточный политический компромисс для того чтобы в Боснии появилась более-менее нормальная политическая жизнь. Боснийская экономика начала восстанавливаться и развиваться после войны, беженцы вернулись в свои дома, а проживающее в Боснии население вновь обрело свободу перемещения в пределах всей страны. Я считаю, что такая ситуация – значительный шаг вперед в сравнении с сегодняшней ситуацией во многих конфликтных зонах на Кавказе.
Однако достижение такого положения потребует от кавказских политических элит существенных взаимных уступок, а также значительного консенсуса между великими державами в вопросе о том, куда двигаться дальше в этом регионе. Дейтон стал возможен потому, что в 1995 году великие державы сошлись в том, каким должен быть сценарий боснийского урегулирования – в том, что Босния должна оставаться единым независимым государством со значительным уровнем внутренней децентрализации. Я не уверен, что сегодня великие державы способны аналогичным образом сойтись в том, каким должен быть сценарий возможного урегулирования в Грузии или Азербайджане.
15 июня 2007 года