Обратная сторона дебюрократизации. Рост смертности на рабочих местах в Грузии

Я уже писал об экономическом росте, имевшем место в период президентства Михаила Саакашвили и доминирования партии «Единое национальное движение» - период с конца 2003 по конец 2012 года. Исследование показало, что при Саакашвили экономический рост в Грузии был примерно на 2% выше среднего по региону. Михаил Саакашвили, реформы и экономический рост в Грузии. Речь идет именно об ускоренном росте производства ВВП, то есть объемов производства товаров и услуг, а не потребления. С точки зрения уровня жизни не все было однозначно, поэтому есть смысл поговорить и о цене этого экономического роста. В сентябре Фонд Эберта опубликовал краткий доклад о последствиях упразднения трудовой инспекции в Грузии. На основании материалов этого доклада и других публикаций, сфокусируемся именно на этой проблеме.

Упразднение трудовой инспекции в 2006 году и другие направления дебюрократизации

Трудовая инспекция была упразднена в 2006 году. Основной причиной назвалась необходимость борьбы с коррупцией, что тогда было приоритетом грузинских властей. Действительно, трудовая инспекция была коррумпированным органом, но не всегда лучшим средством борьбы с болью в руке является удаление руки…

В 2004 году в Грузии была упразднена Госавтоинспекция (ГАИ) в рамках реформы полиции, что в свою очередь привело к росту числа аварий, ранений и смертности на дорогах. В 2005 году была упразднена пожарная инспекция, что, в свою очередь, привело к росту числа пожаров (с 4774 в 2003-2005 до 7451 в 2006-2008 гг. См. Статистический ежегодник Грузии, 2009). В 2005 году также была упразднена санитарная инспекция на границе, а затем, сколько мне известно и повсюду. Основной причиной для ликвидации всех указанных контролирующих органов называлась борьба с коррупцией. Число государственных служб было сокращено с 52 до 34, то есть 18 было ликвидировано. Также было отменено большинство лицензий, ГОСТов, контрольных процедур в торговле, производстве и строительстве. Одним из результатов последнего стало падение качества строительства по всей стране.

Однако проблема была не только в коррупции. Грузинское правительство считало, что трудовая инспекция препятствует бизнесу – и в определенной мере это действительно так. В общем-то, для того она и была создана, чтобы препятствовать бизнесу в бесконтрольных действиях по увеличению прибыли, в частности, повышающие риски для рабочих.

Наконец, упразднение трудовой комиссии должно было вести к дебюрократизации, сокращению функций государственного аппарата, к чему тогда грузинское правительство также стремилось. В рамках тогдашней логики, необходимо было сбросить с себя как можно больше обязательств, чтобы потом сконцентрироваться на оставшихся (в том числе не всегда афишируемых, связанных с расширенным применением органов безопасности в общественной жизни).

Трудовой кодекс Грузии

Упразднение трудовой инспекции происходило в рамках принятия одного из самых либеральных трудовых кодексов в мире, возможно, грузинский даже самый либеральный. Он давал чрезвычайно широкие права работодателям. Например, было упразднено понятие минимального уровня оплаты труда, контракты между работодателями и работниками составлялись по согласию (а в условиях дефицита рабочих мест – то в пользу работодателей), практически упразднены профсоюзы и др. Лариса Буракова приводит это в своем списке грузинских реформ 2004-11 гг. как достижение Грузии, однако достижение это довольно-таки спорно. Это провоцировало критику как со стороны профсоюзов и оппозиции, так и со стороны международных организаций.

В 2013 году новые грузинские власти пошли на смягчение Трудового кодекса, но это не было сочтено достаточным изменением – критики считали закон мертворожденным. Наконец, это привело к рождению в Грузии левого движения. 23 февраля 2018 года по центральному проспекту Тбилиси прошел марш под лозунгом «Я тот рабочий, который еще не умер. Сделай труд безопасным». В 2017-18 гг. был подготовлен закон «О безопасности труда», который должен повлиять на эту ситуацию, однако протестовавшие не согласны с тем, что он сможет повлиять на ситуацию. Уже в апреле 2018 года на шахте в г. Ткибули погибло 6 шахтеров.

Характерно, что стремящаяся к евроинтеграции Грузия, на этом пути проводила либерализацию, но сам Европейский союз не понимает радикализма этих реформ и считает, что для дальнейшей интеграции, Грузии нужно многое сделать для защиты труда. Либерализация в середине 2000-ых гг. рассматривалась правительством Саакашвили как необходимая жертва на пути к экономическому росту. По правде говоря, права слабозащищенных слоев общества грузинские власти вообще не интересовали, поэтому они не считали это жертвой.

Ради ускорения экономического роста власти многих стран принимали меры, которые с точки зрения защиты социальных прав человека были бы спорными. Зато это давало другие практические результаты. В 2007 году в рейтинге Экономической свободы (Heritage Foundation Economic Freedom Index), Грузия зафиксировала показатель свободы труда в 99.9 баллов из 100 возможных, благодаря чему резко улучшила показатели и обошла многие страны, в том числе, Армению, в рейтинге. После поправок 2013 года рейтинг Грузии в этом отношении упал и сейчас составляет 77.3 балла. Посмотреть это можно здесь, посмотрев на общий индекс, а также выбрав категории внизу. Грузия также улучшила показатели в Индексе легкости ведения бизнеса благодаря этому, так что такая мера привлечения инвестиций и улучшения позиции в рейтингах выглядела для властей политически оправданной.

Грузия до сих пор является аттрактором иностранных инвестиций на Южном Кавказе, хотя значительная часть этих инвестиций направляются в инфраструктуру. Тем не менее, приток ПИИ в экономику Грузии в разы выше, чем в экономику Армении и ненефтяную экономику Азербайджана. Однако в какой степени это связано с трудовым кодексом и незащищенностью работников в Грузии? Этот вопрос дискуссионен. В 2015 году Adidas, Puma, Nike и New Balance совместно с ассоциацией справедливого труда обратились к министерству труда, социальных вопросов и здравоохранения Грузии с просьбой улучшить положение трудящихся и повысить минимальную зарплату. Этот пример показывает, что иностранные инвестиции не обязательно увязываются с плохими условиями труда.

Еще одно обстоятельство может показаться логичным – если ослабить регуляцию на рынке труда и улучшить условия для работодателей, то они станут активнее и откроют больше рабочих мест. Таким образом, снизится безработица. Однако грузинский случай нам демонстрирует обратный пример: на протяжении шести лет подряд безработица росла. Рост безработицы начался в 2004 году сразу после прихода Саакашвили и был связан с дебюрократизацией, сокращением в госсекторе и полиции. Однако затем рост продолжился и самый высокий уровень безработицы был зафиксирован в 2009 году. Уже после этого показатель начал сокращаться и самое сильное сокращение испытал в 2014 году. 2014 год — это первый год после изменений Трудового кодекса и поэтому в рамках логики рыночного фундаментализма должен был произойти рост безработицы. Однако этого не произошло – напротив, произошло заметное ее сокращение. Среди возможных причин может быть вступление в силу Соглашения об Ассоциации или освоение российского рынка на некоторых направлениях, закрытых прежде. Перепись населения не является причиной этого изменения, поскольку Грузстат пересчитал данные с ее учетом. Итак, цифры по безработице выглядят следующим образом.

Таблица 1. Динамика безработицы в Грузии

Год

Города

Всего

 

Год

Города

Всего

 

Год

Города

Всего

2003

21.6

12.7

 

2008

28.8

17.9

 

2013

26.8

16.9

2004

24.0

13.9

 

2009

28.8

18.3

 

2014

23.4

14.6

2005

25.9

15.1

 

2010

26.9

17.4

 

2015

22.7

14.1

2006

26.4

15.4

 

2011

27.4

17.3

 

2016

22.3

14.0

2007

28.2

17.4

 

2012

26.8

17.2

 

2017

22.8

13.9

Источник: Население в 1998-2017 по экономическому статусу, … в разрезе городов и сел.

Статистика смертности и ранений на рабочих местах

Автор доклада о последствиях упразднения трудовой инспекции в Грузии Георгий Чантуридзе приводит статистику числа инцидентов на рабочих местах в Грузии, которая, мягко говоря, неутешительна.

График 1. Количество смертей на рабочих местах в Грузии

Автор приводит следующее сравнение: до упразднения трудовой инспекции смертность на рабочих местах в период, предшествующий ликвидации инспекции (2002-2005) составляла 23,75 человек в год, а после ее упразднения (2007-2017) составила 41,36 человек в год или на 74% больше. Таким образом, подразумевается, что в среднем более 17 человек в год или 194 человек за 11 лет стали жертвами упразднения этой инспекции: таковой выглядит избыточная смертность на первый взгляд. Если добавить вторую половину 2006 и первую половину 2018 гг., то это число достигнет примерно 212 человек.

Однако даже самый поверхностный анализ статистики может показать, что это не так. Количество ранений и смертей в 2002-2005 гг. имело очень отчетливую тенденцию к сокращению и сейчас не превышало бы 10 случаев в год; оно уже было близко к этой линии в 2005 году, когда число погибших на рабочем месте составило 15 человек. Уже в 2007 году это число составило 33 человека, то есть выросло более чем в два раза. По сравнению с 2005 годом, среднегодовая смертность в 2007-2017 гг. была больше почти в 3 раза или на 176%. Таким образом, действительная оценка сверхсмертности, являющейся результатом данной реформы, должна составить от 316 до 376 человек, если в первом случае исходить из стабильной смертности в 15 человек в год (неизменный уровень 2005 года), а во втором исходить из сокращения смертности до 10 человек в год. Данные цифры также включают приблизительную оценку за вторую половину 2006 и первую половину 2018 года.

В 2014 году уровень смертности на рабочем месте в Грузии составил 5.5 случаев на 100 000 работников, а в ЕС-28 – 1.8 случаев, т.е. в 3 раза меньше. В странах Северной Европы, а также в Греции с ее сильнейшим социальным уклоном этот уровень еще в два раза ниже, чем по ЕС в среднем. Зато в Румынии он равен грузинскому. Более чем в два раза он превышает среднеевропейский уровень также в Литве, Латвии, Болгарии и Португалии, принявших соответственное законодательство, которое, вероятно, близко по содержанию к грузинскому.

Ситуация в других странах Южного Кавказа

Статистика, доступная по Армении, охватывает период с 1994 года. Привожу ее на основании доклада «Социальное положение Армении» за 2017 год, за 2009 год и за 2003 год. Статистика численности пострадавших не сопоставима с грузинской, поскольку включает в себя всех пострадавших, в том числе погибших и потерявших трудоспособность, а также получивших более легкие ранения.

График 2. Количество смертей и число пострадавших на рабочем месте в Армении, 1994-2017

Таблица 2. Смертность и травмы на рабочем месте в Армении (среднегодовые)

 

Погибших

Всего пострадавших

1994-2000

11.7

126.6

2001-2009

17.1

87.4

2010-2017

6.0

55.0

 

Как мы видим, в Армении фиксируется тенденция сокращения числа несчастных случаев на работе, затрагивающая и снижение смертности. Во многом это вызвано и более гуманным трудовым кодексом.

Общее число зарегистрированных занятых в Грузии примерно в полтора раза больше, чем в Армении, поэтому напрямую сравнивать эти числа нельзя и по этой причине. Для адекватного сравнения необходимо рассчитывать показатель количества смертей на 100 000 работников кроме самозанятых, смертность которых по факту и не учитывается в государственной статистике. В Грузии количество нанятых работников на 2017 год составило около 850 тыс. чел. В Армении точной цифры я не нашел, но в 2016 году таковых было 594.5 тыс. чел., а в 2015 – 623.2 тыс. Учитывая, что 2016 год был неудачным, а 2017 – напротив удачным, и общая занятость, в особенности, в несельскохозяйственном секторе выросла, это число должно было достигнуть примерно 610 тыс.

Итого, в Грузии смертность на рабочем месте в 2017 году составила 4.82 на 100 000 работников, а в Армении – 1.15. Если бы в Грузии умирало в год около 10 работников, то грузинский показатель не отличался бы, что было бы вполне реалистично, если не упразднение трудовой инспекции.

В Азербайджане количество смертей и случаев потери трудоспособности велико. В 2017 году 60 человек погибло на рабочих местах и 122 получили ранения, приводящие к потере трудоспособности. Стоит учитывать, что количество занятых в Азербайджане выше, чем в Армении и Грузии, поэтому нужно будет рассмотреть коэффициент.

График 3. Количество смертей и ранений, приводящих к потере трудоспособности на рабочих местах в Азербайджане

Источник: Государственный комитет по статистике Азербайджана, собственные расчеты

Таблица 3. Коэффициент смертности на рабочих местах в Азербайджане

2005

2010

2013

2014

2015

2016

2017

4.16

4.92

4.36

5.99

3.33

4.29

3.93

Как мы видим, в Азербайджане коэффициент смертности на рабочем месте в 2017 году был ниже 4 случаев на 100 000, что тоже заметно ниже, чем в Грузии. В то же время, следует сказать, что тенденция снижения количества этих случаев в Азербайджане не столь выражена и даже, можно сказать, почти отсутствует.

Выводы

Не каждая цель оправдывает средства. При проработке государственной политики в той или иной сфере, необходимо учитывать возможные последствия таких действий. В случае упразднения инспекции труда в Грузии, такая мера повела за собой от 316 до 376 человек (оценка по состоянию на середину 2018 года), причем вторая цифра должна скорее соответствовать действительности. Подобный эффект имело упразднение пожарной инспекции и госавтоинспекции, в каждом из этих случаев впоследствии заметно выросло число полученных людьми травм и выросла смертность, а в целом, таким образом, снизился уровень безопасности для граждан в разных сферах жизни, что приводило к сохраняющемуся высокому уровню смертности от внешних причин.

Грузинские власти сейчас вводят все более и более жесткие регуляции с тем, чтобы взять ситуацию на дорогах под контроль. Однако это можно было сделать и раньше, просто не оставляя эту сферу без контроля. Любая политика, нацеленная на реформирование должна учитывать вероятные негативные последствия, в частности, перечисленные выше.

Наконец, нужно понимать, что не существует универсальных ключей от всех дверей. Отмена регуляций выглядела такой в рекомендациях МВФ 10-15 лет назад – и праволиберальные экономисты считали это панацеей от всех бед. Одновременно должна была сократиться коррупция, пройти дебюрократизация, снижались барьеры для бизнеса. Впоследствии этого предполагалось увеличение иностранных инвестиций (а соответственно, экономический рост) и улучшение позиций в международных рейтингах (в результате – улучшения имиджа власти и страны). Повышение занятости и соответственно снижение безработицы должно было стать конечным следствием этой политики, что в свою очередь привело бы к снижению социального напряжения.

Однако в долгосрочном разрезе, как мы увидели, многие из ожидаемых эффектов отсутствуют, имидж начинает напротив ухудшаться, рекомендации МВФ уже меняются, а борьбу с коррупцией не следует подменять простым сокращением государственных функций – она может проводиться и более целевыми методами. Грузинский случай является уроком как для самой Грузии, так и Армении и Азербайджана, где дискурс о необходимости ликвидации тех или иных ведомств для предотвращения коррупции также существует.